Nel dibattito quotidiano ricorre come un “mantra” la lamentazione in ordine al fatto che tra i principali ostacoli allo sviluppo del nostro Paese vi sia l’eccesso di burocrazia, la cui semplificazione è giustamente ritenuta cruciale per lo sviluppo del Paese.

di Renato Loiero

La necessità di realizzare in Italia una radicale semplificazione normativa, accompagnata da quella amministrativa, viene altresì quasi unanimemente indicata dagli analisti, da rapporti internazionali e nazionali, nonché dai settori produttivi, come un elemento essenziale per il rilancio del Paese. E ciò sia in termini di competitività delle imprese, sia in termini di qualità della vita dei cittadini, favorendo l’accesso ai servizi e la tutela dei diritti.

L’efficienza e la competitività del sistema produttivo, la crescita economica e la stessa qualità della vita risentono della qualità della regolazione, non meno che della semplificazione amministrativa: la deflazione normativa, la migliore e più coerente produzione e manutenzione delle regole scongiurano infatti il rischio di un’incertezza del diritto che alligna nell’eccesso di norme, soprattutto se confuse e contraddittorie, la quale può condurre alla negazione del diritto stesso e a porre le premesse per comportamenti illegali.

Si tratta di una questione che investe infatti due profili, entrambi fondamentali per cogliere l’effettiva dimensione e natura del fenomeno: quello della qualità della legislazione primaria, che interroga direttamente il legislatore, e quello – non meno rilevante – della capacità delle amministrazioni centrali di garantire l’attuazione delle leggi attraverso la tempestiva adozione dei provvedimenti secondari ad esse demandati.

Sebbene distinti per natura e ambito di responsabilità, entrambi i fattori incidono sulla capacità delle riforme legislative adottate dai Governi pro tempore in carica di produrre – immediatamente o quanto meno in tempi certi – effetti percepibili e verificabili da parte di cittadini, imprese e investitori.

Del resto, a richiamare espressamente l’attenzione sull’importanza del monitoraggio dello stato di attuazione delle riforme è stato anche il Consiglio europeo, nell’ambito delle sue periodiche Raccomandazioni sul “Programma nazionale di riforma” (PNR) dell’Italia.

Semplificazione, trasparenza e accountability

Per l’Italia, in particolare, la trasparenza e l’accountability dell’azione di governo, concorrendo al recupero della fiducia di cittadini, famiglie e imprese, devono ritenersi fattori cruciali anche per innescare e consolidare la ripresa economica.

La sfida – oggi da raccogliere – è quella di portare fino ai cittadini, alle famiglie e alle imprese italiani gli strumenti di valutazione dell’accountability dell’azione di governo, cioè i mezzi per valutare la capacità dell’Esecutivo di dare concreto seguito alla sua decisione legislativa: dall’adozione dei provvedimenti attuativi necessari a rendere efficaci le riforme, fino alla verifica del loro impatto sui diretti destinatari e su tutti i soggetti economici e sociali.

Se l’Europa ci chiede ormai conto in forma dettagliata e continuativa dell’attuazione delle nostre riforme, un’attenzione almeno pari deve essere riservata alla domanda di trasparenza e di responsabilizzazione dei pubblici decisori che viene direttamente dai cittadini.

L’importanza dello sviluppo armonico di questi strumenti di dialogo, con l’Unione europea e con la comunità nazionale, è evidente. Quanto più la lingua con la quale i Governi parlano all’Europa è vicina a quella con la quale i Governi parlano ai loro cittadini, tanto maggiore è il beneficio che possono trarne congiuntamente le Istituzioni nazionali ed europee, in termini di mutua fiducia e di crescita del consenso democratico.

In questa ottica il Senato della Repubblica aveva istituito pochi anni fa un  apposito Ufficio Valutazione Impatto  (UVI) con l’obiettivo di diffondere, sviluppare e potenziare la “cultura della valutazione” dentro il perimetro istituzionale, realizzando analisi d’impatto e di valutazione delle politiche pubbliche mediante analisi basate su riscontri fattuali dei rischi, dei costi-benefici, dei costi-efficacia delle politiche pubbliche, rispondenti a criteri di validità, concretezza, competenza, imparzialità, trasparenza, chiarezza e comprensibilità.

Anche la mera creazione di testi normativi coordinati, tendenzialmente comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili, è un obiettivo che la legge n. 246 del 2005 aveva posto avendo riguardo al complesso della legislazione statale, in una prospettiva forse eccessivamente ambiziosa nei tempi dati: ma è un traguardo che è stato abbandonato, occorre riprenderlo, individuando modalità e tempi per una realistica, graduale attuazione.

Occorre prendere atto, infatti, che la semplificazione normativa richiede specifiche politiche pubbliche e un impegno focalizzato e perdurante nel tempo: solo così è possibile contrastare un’“innata” tendenza alla complessità – vorrebbe dirsi, alla complicazione – dell’ordinamento giuridico, come pure si è constatato essere avvenuto sia a livello regionale che a livello comunitario.

La complessità e la progressiva stratificazione della legislazione è certamente frutto di una anomala gestione del sistema delle fonti, fenomeno da tempo presente nell’ordinamento italiano e di cui sono ben noti gli esempi più ricorrenti. Basta in proposito richiamare il ricorso ormai di orassi a una decretazione d’urgenza destinata a incidere su una varietà di discipline, con disposizioni spesso accomunate in un unico provvedimento solo per le finalità perseguite, negli ultimi anni prevalentemente, se non esclusivamente, quelle di risanamento economico.

Gli interventi così realizzati, nell’ambito di provvedimenti dal contenuto solo teleologicamente omogeneo, finiscono per creare una regolazione di settore disseminata in numerosi e distinti atti, in un susseguirsi – non di rado contradditorio – di norme, termini, imposizione di adempimenti, tra i quali è impervio districarsi: le disposizioni contenute in decreti legge di natura “composita”, formulate sotto l’urgenza imposta da emergenze di varia natura (prevalentemente economico-finanziarie, come si è detto) o dai tempi di conversione in legge, spesso non garantiscono un pieno coordinamento con le preesistenti fonti, intervenendo frequentemente in modo non testuale e non contestualizzato sul tessuto normativo in cui dovrebbero inserirsi. Si registra così una preoccupante tendenza a realizzare interventi ripetuti, spesso sovrapposti o talora quasi immediatamente contraddetti da successive disposizioni.

Il radicalizzarsi di questa tendenza, il pervasivo ricorso a una decretazione d’urgenza con queste caratteristiche, costituisce una forza “centrifuga” delle norme, che opera in modo non coerente con le politiche di semplificazione normativa e che contrasta il flusso, virtuoso, delle codificazioni.

Ma sarebbe riduttivo ricondurre il fenomeno del disordine normativo alla sola “mala gestione” delle fonti, alla torsione della decretazione d’urgenza sotto la spinta dell’urgenza costante di porre rimedio a sempre rinnovate emergenze economico-finanziarie; vi sono infatti ragioni più profonde e immanenti della complessità dell’ordinamento, non solo italiano, ma di tutti gli Stati contemporanei, tra le quali l’aumento e la complessità delle domande sociali, il crescente numero di interessi pubblici da tutelare, il policentrismo normativo, la rapidità e poliedricità dello sviluppo tecnologico, la globalizzazione.

Questi fattori – e i molti altri che interagiscono con essi – possono condurre a un’ipertrofia legislativa, a un’affannosa rincorsa di una risposta normativa alle varie istanze, con regolazioni tanto più sofisticate quanto maggiore è il grado di complessità delle istanze stesse. Non sono rari i casi in cui una maggiore ponderazione avrebbe potuto condurre a considerare positivamente la cosiddetta “opzione zero”, ossia la scelta di non dettare nuove norme; soprattutto, non di rado si sottovalutano i risultati che potrebbero derivare da una concreta e corretta attuazione di quanto già previsto, ricorrendo anche a possibili correzioni con provvedimenti di natura non regolatoria.

Semplificare, comunque, non vuol dire necessariamente ridurre le regole: e ciò va detto, anche all’esito dell’operazione di quello che fu chiamato «taglia-leggi» che pure ha avuto il merito di eliminare dall’ordinamento italiano diverse decine di migliaia di atti primari. Le politiche di semplificazione del diritto vigente non possono essere confinate in una riduttiva visione quantitativa: l’entità del corpus normativo incide certamente sulla sua coerenza e conoscibilità, ma una reale razionalizzazione non può esaurirsi in una logica di mera misurazione e non può prescindere dall’uso di criteri che valutino la qualità della regolazione.

Potrebbe apparire non inattuale rileggere in chiave contemporanea l’impostazione tipica del liberismo, secondo cui occorre “liberare” lo Stato e soprattutto l’agire degli individui, l’economia, dalle “catene delle regole”. Quanto accaduto con la crisi finanziaria del 2008-2009 e più di recente con la crisi del COVID-19 può offrire un esempio su cui riflettere: la maggior parte degli analisti indicano proprio nell’assenza di regole idonee a regolare efficacemente il mercato finanziario e bancario o, su di un piano ancora più vasto, la globalizzazione finanziaria, una delle principali cause delle crisi stesse. Non sempre quindi la soppressione o l’assenza di regole costituisce un fattore positivo: la “leggerezza” della legislazione o la deregolazione non rende per ciò stesso virtuoso o più efficiente l’ordinamento: è invece necessario che le regole, quando necessarie, ci siano e che siano chiare, efficaci, conoscibili e – se possibile – stabili nel tempo. Il cambiamento delle regole anche se ne costituisce un affinamento, un aggiornamento, è di per sé elemento di complicazione che sarebbe opportuno evitare, quando possibile.

È certamente compito del legislatore discernere tra opzione zero e regolazione, garantendo in ogni caso una scelta adeguata ed efficace; ma spetta al Parlamento, dunque, in primo luogo e al Governo soprattutto in quanto legislatore delegato e responsabile dei provvedimenti adottati in via d’urgenza, un’attenta opera di valutazione e di bilanciamento degli interessi in gioco.

Si potrebbe utilmente riprendere, in modo ragionevole e ponderato, l’opera di sfoltimento delle disposizioni di legge statali più “vetuste”, indagando ambiti temporali più vicini rispetto a quelli (risalenti fino all’Unità d’Italia) su cui ha operato in prima battuta la “ghigliottina”, così ribattezzata con gergo giornalistico, ossia il meccanismo di abrogazione generalizzata e presuntiva delle disposizioni pre-1970.

Gli interventi ora auspicati richiedono però l’attivazione di nuovi strumenti, prevalentemente deleghe legislative: tuttavia, né il Parlamento, né il Governo dovrebbero sottrarsi al compito di realizzare, con i mezzi che sono già nella loro disponibilità, il massimo sforzo sulla strada della semplificazione normativa. I regolamenti e le prassi parlamentari già contengono indicazioni che dovrebbero condurre il legislatore a operare seguendo le regole della better regulation, poi declinata anche in termini di smart regulation: si fa riferimento, ad esempio, ad una applicazione rigida delle regole di drafting e dei criteri di ammissibilità degli emendamenti, e in particolare a quelli applicabili in sede di conversione di decreti legge, talvolta sanzionati anche dal giudice delle leggi.

Non bisogna allontanarsi dall’obiettivo di garantire la coerenza dell’ordinamento giuridico e la certezza del diritto, princìpi che la Corte costituzionale ha annoverato tra i “fondamentali valori di civiltà giuridica”. Il perseguimento della semplificazione normativa e della permanente manutenzione dell’ordinamento, attraverso una costante e capillare opera di riordino è infatti funzionale al concretarsi di tali princìpi e costituisce al contempo una condizione e uno strumento essenziale per favorire un agire più lineare e più efficace delle pubbliche amministrazioni, contribuendo così all’opera di rilancio del Paese garantendo maggiore competitività e migliore qualità della vita.