L’emergenza Covid-19 ha posto nuovamente il tema della corretta definizione della sussidiarietà verticale prevista dall’art. 118 della Costituzione. La modernizzazione dell’Amministrazione pubblica condivisa con i cittadini si può realizzare anche con una “flessibile” definizione giuridica dei Patti di Sussidiarietà ed una loro maggiore diffusione nel Paese.

Di Fabrizio del Franco

Nel 2019 in tutta Italia hanno continuato a trovare spazio i cd. Patti di Sussidiarietà tra cittadini, comitati, associazioni no profit ed amministrazioni pubbliche locali, come strumenti di partenariato attivo tra pubblico e privato, per la gestione dei beni e dei servizi comuni.

Il Patto di Sussidiarietà deriva dallo sviluppo dell’art.11 della Legge 7 agosto 1990, n, 241 che, in materia di procedimento amministrativo, consente l’accoglimento di osservazioni e proposte dei cittadini e di associazioni del terzo settore, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, per il perseguimento del pubblico interesse, attraverso la stipula di patti ed accordi con gli interessati.

Lo strumento dei Patti di Sussidiarietà, a differenza del più ampio e noto Partenariato Pubblico Privato (PPP), nasce da una autonoma iniziativa dei soggetti del Terzo Settore che risponde ad un «bisogno» pubblico e non è una risposta ad iniziative istituzionali per la gestione dei servizi di pubblica utilità, spesso realizzati dal miglior offerente privato.

I Patti di Sussidiarietà sono finalizzati infatti a rendere adeguato l’impegno del privato non profit nella funzione sociale attraverso il sostegno con risorse pubbliche (che non possono essere un corrispettivo economico per la mera fornitura di prestazioni/servizi) e improntato al più ampio coinvolgimento possibile dei soggetti interessati, garantiti da una adeguata e necessaria evidenza pubblica;

I Patti di Sussidiarietà quindi non sono meri atti pubblico-privato ma rispondono a una logica di partnership con origine dal basso, dalla società civile, inclusiva di tutti i soggetti interessati secondo una logica collaborativa e non competitiva che esclude alcuni soggetti/interessi a favore di altri.

Il fenomeno dei Patti di Sussidiarietà ha cominciato ad assumere rilevanza a partire dal 2015 quando si è diffuso in un certo numero di comuni italiani per progetti inizialmente di breve o brevissimo periodo (si pensi alla pulizia di una spiaggia o di un parco), poi di durata annuale ed a volte ultra annuale. Uno dei punti di svolta è stato sicuramente la possibilità da parte della Pubblica Amministrazione di supportare i cittadini e le associazioni di volontariato, anche mediante lo stanziamento di somme di denaro pubblico, con l’assicurazione degli operatori e la fornitura di strumenti operativi utili alla realizzazione dei progetti condivisi.

Il principio di sussidiarietà è regolato dall’articolo 118 della Costituzione italiana il quale prevede che “Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio della sussidiarità”.

Vale a dire che i diversi livelli di governo dovrebbero, nella pianificazione delle proprie attività istituzionali, cercare soluzioni che favoriscano l’attivazione delle azioni dei cittadini come risorsa primaria per la soluzione di problemi collettivi. Residuando per l’intervento dell’entità di livello superiore un ruolo sussidiario, teso a restituire l’autonomia d’azione dell’entità di livello inferiore.

Il principio di sussidiarietà può quindi essere visto sotto un duplice aspetto: quello della sussidiarietà orizzontale in cui il cittadino, in forma singola o aggregata, riesca ad avere la possibilità di cooperare con le istituzioni nel realizzare gli interventi sulle esigenza ad esso più prossime. La sussidiarietà verticale che dovrebbe garantire la corretta ripartizione gerarchica delle competenze ricondotta agli enti più vicini ai bisogni del territorio;

La corretta applicazione di questo principio possiede in se un elevato potenziale di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche nel migliorare la capacità delle istituzioni di dare risposte più efficaci ai bisogni dei cittadini.

I cittadini attivi, singolarmente o riuniti in associazioni tramite tale fondamentale principio, sono posti nella possibilità di vedere tutelato un proprio diritto, ad esempio alla salute, attraverso una partecipazione attiva alle istituzioni.

Da pochi giorni è stato pubblicato il rapporto dell’associazione Labsus – laboratorio per la sussidiarietà sullo sviluppo di tale forma di interazione nel primo semestre del 2019 dal quale sono stati estratti i dati di seguito riportati.

Il rapporto evidenzia l’attivazione sul territorio Italiano di oltre 1000 Patti di Sussidiarietà attivi e di innumerevoli attività in partenariato pubblico privato di fatto riconducibili a tale fattispecie.

La ricerca ha analizzato un campione di 830 patti di collaborazione, in 14 Regioni e 44 Comuni, distribuiti prevalentemente nell’Italia settentrionale, per il 54%, con un ruolo particolarmente attivo dei Comuni toscani, già nel 2017 in vetta alle statistiche di attivismo.

Nel primo semestre 2019 le Regioni con il maggior numero di Comuni impegnati nella stipula di patti sono state l’Emilia Romagna, seguita in egual misura da Lombardia e Toscana e, subito dopo, dal Piemonte. Infatti ben il 69% dei patti sono localizzati nei Comuni settentrionali. Tra questi molti nel Comune di Genova, poi, Bologna e Pistoia.

A distanza di due anni dall’ultima rilevazione, la distribuzione dei patti sul territorio risulta in parte modificata dove, il 53% dei patti vede confermata la presenza del Comune di Bologna seguita, al posto di Trento, da Genova e Pistoia.

Il 52% dei Comuni stipulanti patti di collaborazione hanno una popolazione superiore ai 50.000 abitanti principalmente sviluppati in Comuni dalle grandi dimensioni, mentre solo l’1% di essi riguarda Comunità territoriali di bassissima estensione demografica (tra i 2000 e i 5000 abitanti); dal 2017 al 2019, la percentuale di patti stipulati da parte dei Comuni più grandi è aumentata del 15%.

Questo sembra da un lato confermare l’utilità dello strumento nelle realtà più grandi e complesse, caratterizzate da una forte esigenza di semplificazione, dall’altro l’esigenza di definire univocamente casistiche e cornice giuridica generalmente riconosciute ed accessibili a tutti i comuni minori (magari disponibile on-line) su un sito centralizzato a livello nazionale. Si va infatti ampliando il panorama dei soggetti e delle casistiche che si affacciano a tale strumento.

Tra i soggetti che stipulano patti vi sono, aggregazioni di tipo informale (comitati spontanei, gruppi non costituiti in associazioni), condomìni, le imprese – sia di natura profit, sia sociale e completano il ventaglio soggettivo dei patti figure professionali altamente specializzate; le parrocchie; le fondazioni e ancora, i dirigenti scolastici, rientrano tra i soggetti maggiormente coinvolti nei patti. Il 9% dei patti vede poi contemporaneamente coinvolti più soggetti della società civile, che siano singoli, aggregati, associati, professionisti o costituiti sotto forma di impresa con un valore aggregativo ancora più evidente.

Le Amministrazioni pubbliche coinvolte nel 76% dei casi sono rappresentate dai dirigenti stessi della pubblica amministrazione, per il 12% è presente un passaggio politico con approvazione dirigenziale e, per l’altro 12%, hanno esclusivamente soggetti politici. Aspetto sicuramente da migliorare nell’ambito di una generale regolamentazione volta a scongiurare successivi disservizi e contenziosi amministrativi, civili e penali.

I Beni oggetto dei Patti di Sussidiarietà possono interessare contemporaneamente due beni o tre Beni pubblici ed i connessi servizi, evidenziando un’accresciuta complessità e maturità dello strumento.

Al momento i Patti di Sussidiarietà sono principalmente rivolti alla cura di giardini, aiuole e/o parchi (46%), piazze e vie delle città (17%), le scuole (7%), altri edifici e superfici di vario genere (5%), le biblioteche e altri spazi culturali di differente natura (2%), che rimangono i luoghi di aggregazione preferiti dai proponenti, tuttavia sarebbe auspicabile uno sviluppo del partenariato più attivo da parte degli Enti della pubblica Amministrazione, che per il momento preferiscono ricorrere ai più strutturati e noti accordi di Partenariato Pubblico Privato.

Le principali aree di intervento, nel 68% dei casi sono gli ambiti dell’ambiente e del verde urbano e arredo urbano, poi la cultura (8%), l’inclusione sociale (6%), la progettazione e la co-progettazione (5%) o anche la scuola (5%) e i beni culturali (3%).

Circa il 46% dei Patti di Sussidiarietà hanno durata vicina ad un anno il 3% vanno da oltre 1 a 3 anni con un allungamento della durata media proporzionale ad un aumento altrettanto progressivo della complessità dei patti.

Ultimo elemento interessante è che nel 96% dei casi le amministrazioni hanno stanziato risorse proprie per supportare il buon esito degli obiettivi prefissati e questo sicuramente è un altro passo avanti per il futuro.

L’ispirazione alla semplicità dei Patti di Sussidiarietà tuttavia deve confrontarsi spesso con la complessità̀ delle fattispecie giuridiche sottostanti l’area di intervento ed infatti nel 41% dei casi è prevista la realizzazione di una o più attività aggiuntive come servizi di supporto alle attività lavorative, in laboratori e seminari, in attività ricreative e culturali; in percorsi di sviluppo professionale, in esperienze di co-working o altro ancora. A fronte di un numero crescente di fattispecie, così come avviene per i PPP e ispirandosi in parte a questi nel rispetto della natura spontanea dei Patti di Sussidiarietà, sarebbe molto utile sviluppare casistiche ricorrenti e con strumenti di supporto giuridico uniformi e diffusi nel territorio.

Oggi infatti la sfida principale per il futuro rimane la capacità, nella connaturata flessibilità dei Patti di Sussidiarietà, di individuare forme di partenariato ricorrente dal punto di vista giuridico per prevenire sul nascere gli esiti negativi nei servizi, i contenziosi di carattere amministrativo con i soggetti proponenti e gli altri cittadini interessati.

Un contesto omogeneo nazionale dei Patti di Sussidiarietà ed una “flessibile” tipizzazione legale delle fattispecie regolate, ridurrebbe i margini di errore giuridico e faciliterebbe il loro pronto uso da parte delle amministrazioni locali evitando a generosi dirigenti di dover assumere rischi non necessari, in proprio e per la PA.

Lo strumento di sostanziale iniziativa popolare, potrebbe stimolare l’integrazione della attiva dei cittadini nelle istituzioni e consentirebbe anche ai comuni più piccoli, meno strutturati dal punto di vista giuridico di poter usufruire di strumenti pronti all’uso e verificati a livello giuridico.

Patti di sussidiarietà: la visione di POST

I Patti di Sussidiarietà proprio nella auspicata fase di ripartenza del Paese potranno assumere un ruolo fondamentale nella coesione tra cittadini e istituzioni, nella selezione dei progetti e nella distribuzione delle responsabilità condivise.

La risposta alla pandemia covid-19 ha infatti preso nel modo direzioni diverse, in molti casi sono stati aumentati il controllo e la pressione oppressiva sulle popolazioni, in altri si è cercata la fattiva collaborazione dei cittadini, medesima direzione questa in cui si dirigono i Patti di Sussidiarietà.   

Una amministrazione maggiormente condivisa ai livelli associativi di base dei cittadini che utilizzi i Patti di Sussidiarietà in modo continuativo e sistematico, consentirebbe da un lato risparmi di tipo finanziario dall’altro l’erogazione di servizi migliori ai cittadini anche nel campo sanitario e di assistenza domiciliare delle persone che avrebbe potuto essere un validissimo strumento di sostegno nell’emergenza covid-19.

Purtroppo ancora solo il 15% dei Comuni cura la condivisione delle iniziative ricevute nelle proprie pagine web, dove un processo di adozione del Patti di Sussidiarietà condiviso e trasparente agevolerebbe molto la loro probabilità di successo.

Un potenziamento dei Patti di Sussidiarietà in Italia, è possibile anche attraverso l’attivazione di applicazioni informatiche dedicate a collegare i cittadini e le associazioni, mossi da simili propositi ed intenti, per facilitare la costituzione di Patti di Sussidiarietà con gruppi di cittadini omogenei sufficientemente ampie e con funzionamento efficiente.

Ciò consentirà, nell’ampio scenario delle possibilità di innovazione dell’azione delle pubbliche Amministrazioni, di includere stabilmente i Patti di Sussidiarietà negli strumenti attuativi del rinnovamento in corso.