In Italia, così come nel resto d’Europa, si assiste ad un acceso dibattito in merito alla possibilità di fruire di misure di assistenza finanziaria senza condizionalità nell’ambito del Meccanismo europeo di stabilità (MES), in particolare con riferimento alle clausole di condizionalità che verrebbero rimosse nonché relativamente all’ambito di ampiezza delle spese sanitarie “dirette ed indirette” da ammettere al finanziamento.
di Luigi Spampinato – Dottore di ricerca in Economia e gestione delle aziende e delle amministrazioni pubbliche e Dirigente del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato.
In Italia, così come nel resto d’Europa, si assiste ad un acceso dibattito in merito alla possibilità di fruire di misure di assistenza finanziaria senza condizionalità nell’ambito del Meccanismo europeo di stabilità (MES), in particolare con riferimento alle clausole di condizionalità che verrebbero rimosse nonché relativamente all’ambito di ampiezza delle spese sanitarie “dirette ed indirette” da ammettere al finanziamento.
In estrema sintesi, relativamente all’attivazione di un finanziamento dedicato alle spese sanitarie ed erogato dal Meccanismo europeo di stabilità, l’Eurogruppo ha compiuto un deciso passo avanti in tale direzione, proponendo nell’ambito del MES una nuova linea di credito, chiamata “pandemic crisis support”, adattata alla natura simmetrica dello shock legato al Covid-19, che sembrerebbe soggetta alla sola condizione dell’utilizzo del finanziamento per le spese sanitarie e di prevenzione, dirette e indirette.
Sul punto, per come immaginata, la nuova linea di credito potrebbe validamente concorrere, insieme ad altre fonti, al reperimento delle risorse finanziarie necessarie per far fronte alle maggiori spese derivanti dall’applicazione delle misure di contenimento del virus, a patto che non siano introdotte condizionalità di sorta, macro-economiche o più specifiche. Ed infatti, allo stato attuale, la definizione appare sufficientemente generica da poter farvi ricomprendere qualsiasi spesa, anche se solo indirettamente correlata alla crisi sanitaria[1].
MES: LINEA DI CREDITO VANTAGGIOSA?
Tuttavia, l’utilizzo della nuova linea di credito potrebbe non rivelarsi del tutto vantaggiosa, sia in termini di rapporti istituzionali[2] che reputazionali, considerando la relativa esiguità dell’importo che verrebbe concesso a prestito, pari a circa 36 miliardi di euro (2% del PIL) sia con riferimento alla destinazione d’uso, che ne prevede l’utilizzo esclusivamente per spese sanitarie, seppur anche indirette. Da qui la necessità di definire l’ambito di discrezionalità riconosciuto al Paese circa la definizione di spese sanitarie indirette, ricordando che l’attuale spesa pubblica in sanità in Italia è pari a circa il 6,5% del PIL.
Appare utile ricordare che finora l’Italia ha contribuito al MES con 14,3 miliardi di euro (0,80% di PIL) e che, trattandosi della sottoscrizione di un prestito, è stato previsto che il finanziamento sia destinato ad essere rimborsato, comprensivo degli interessi. Per contribuire al finanziamento dei contributi erogati dal MES, l’Italia ha tuttavia emesso appositi titoli del debito pubblico, essendo ciò consentito dalle norme eurounitarie senza quindi aumentare il prelievo fiscale, sul quale tuttavia deve corrispondere interessi passivi di importo variabile, soggetti alla fluttuazione del mercato. Di conseguenza, le somme destinare dallo Stato al pagamento del corso del debito derivante dalla partecipazione al MES potrebbero essere maggiori rispetto ai corrispondenti dividendi percepiti dalla gestione finanziaria del MES.
Ricapitolando, sarebbe possibile prendere in prestito dal MES, per tempo e tassi da convenire, una somma pari al massimo al 2% del PIL da spendere in sanità, circa 36 miliardi di Euro. Contabilmente, l’operazione determina per l’Italia l’accensione di nuovi debiti (anche se a condizioni migliori rispetto ad una nuova emissione di Btp, o di strumenti analoghi) che il Paese sarebbe quindi tenuto a restituire.
Ed allora, quanto risparmierebbe l’Italia utilizzando la nuova linea di credito del MES in luogo di una nuova emissione di debito sovrano? Considerando per ipotesi uno spread compreso tra i 150 ed i 200 punti base, il risparmio si aggirerebbe tra i 500 e gli 800 milioni di euro (tra lo 0,03% e lo 0,04% del PIL).
Appare questo, quindi, il costo opportunità dell’Italia circa l’utilizzo della nuova linea di credito che metterebbe a disposizione l’Europa tramite il MES. Una opportunità non particolarmente allettante se non la si valuta quale possibilità da inserirsi all’interno di un complessivo nuovo quadro finanziario di riferimento in risposta alla crisi derivante da Covid-19. L’unico vantaggio del MES è, dunque, l’applicazione di un tasso di interesse più basso mediamente di quello che l’Italia pagherebbe sul proprio debito in condizioni normali di mercato. Il MES potrebbe, tuttavia, avere un rischio istituzionale accentuato, potendosi prefigurare, potenzialmente, una crisi del governo ovvero un suo forte logoramento, nonché un rischio reputazionale molto alto, qualora lo strumento non venisse utilizzato per lo meno anche da un altro grande Paese europeo quale la Francia, il quale ha dichiarato l’interesse, ma non l’utilizzo, intendendosi per rischio reputazionale il concreto pericolo derivante da una percezione negativa dell’immagine dell’Italia da parte di Istituzioni terze, siano esse investitori istituzionali, stakeholder, controparti, agenzie di rating o Autorità di vigilanza.
In considerazione della limitatezza del prestito, del relativo maggior onere da sostenere e della condizionalità richiesta, seppur minima, nonché nell’attuale situazione dei mercati finanziari, per cui è possibile assumere che non esistano particolare difficoltà nel trovare acquirenti che rinnovino e/o acquistino debito pubblico italiano, si tratta di una scelta da ponderare con grande attenzione.
Ciò, in quanto Paese utilizzatore di un finanziamento “salva-Stati”, dichiaratamente non in grado di reperire finanziamenti sui mercati finanziari a tassi sostenibili e che deve sottostare a seppur minime condizionalità, sia in termini di destinazione, che evidentemente di controllo.
Quale allora le possibili alternative?
Il Consiglio europeo del 23 aprile u.s. ha confermato le misure individuate dall’Eurogruppo tenutosi lo scorso 9 aprile, rispettivamente, circa l’uso del Meccanismo europeo di Stabilità in versione light, la nascita di uno strumento dedicato a finanziare la cassa integrazione nei Paesi membri (Sure), e l’utilizzo della Banca europea degli investimenti (Bei) per aiutare le imprese.
Verrebbe, altresì, in aiuto un nuovo strumento finanziario, l’European Recovery Fund, un fondo di cui per ora non si conoscono i dettagli, che dovrebbe aiutare i Paesi più colpiti dalla crisi Covid-19 e per il quale la Commissione europea è stata chiamata a presentare una specifica proposta nell’ambito del quadro finanziario pluriennale (QFP), ovvero nell’ambito del bilancio a lungo termine dell’UE, fissandone i limiti. Il fondo per la ricostruzione dovrebbe operare attraverso l’emissione di Recovery bond, nuovi titoli di debito garantiti dal bilancio settennale dell’Ue 2021-2027 e dovrebbe avere una dimensione finanziaria e consistenza sufficientemente adeguata a far fronte a questa crisi.
Anche su questo strumento il dibattito è molto acceso, con particolare riferimento alla volontà di non procedere alla mutualizzazione del debito (pregresso), non emergendo chiaramente dal dibattito in corso, tuttavia, con quali strumenti l’Unione europea potrà garantire l’emissione di nuovo debito finalizzato alla ricostruzione.
Poiché sarebbe ancorato al bilancio eurounitario, sembrerebbe che il nuovo strumento debba essere garantito da una aumentata capacità fiscale dell’Unione europea, in termini di maggiori risorse proprie dell’Unione[3].
Si ricorda che il bilancio dell’Unione Europea è pari a circa € 158,6 Mld (2018), e la contribuzione italiana lorda per l’anno 2018 è stata di circa € 15,2 Mld. E’ in discussione la proposta del presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, per la definizione del bilancio dell’Ue 2021-27.
L’attuale livello del bilancio europeo appare, quindi, del tutto insufficiente a garantire, a politiche invariate, una dimensione finanziaria ed una consistenza sufficientemente adeguata, stimabile tra i 1.000 ed e 1.500 miliardi, secondo le negoziazioni in corso. Pertanto, qualsiasi proposta sull’European Recovery Fund dovrà necessariamente porre le sue basi su un aumento della contribuzione lorda di ciascun Paese al bilancio europeo, attraverso nuove imposizioni di tasse europee e contributi.
Ai sensi dell’art. 41 del trattato istitutivo, il MES[4] funziona a leva con un rapporto minimo fra capitale proprio e debiti contratti del 15%, con capacità di prestito massima di circa 500 miliardi. Tuttavia, se la quantità di denaro raccolto tramite l’indebitamento e quindi la leva finanziaria dovesse risultare superiore al valore previsto, il MES potrebbe richiedere subito e irrevocabilmente un aumento di capitale ai propri paesi azionisti. Il MES ha attualmente un capitale sottoscritto di 700 miliardi ed un capitale versato di 80 miliardi.
Volendo prendere ad esempio il funzionamento del Meccanismo Europeo di Stabilità, gli 80 miliardi di capitale versato hanno permesso di garantire prestiti per 500 miliardi, pur essendo gli Stati partecipanti responsabili pro quota per l’interno ammontare. In altri termini, per garantire prestiti per 1.500 miliardi, il capitale da versare al bilancio europeo, per la costituzione del relativo fondo dedicato e per rendere immediatamente operativo il nuovo strumento, dovrebbe essere pari a circa 240 miliardi.
Considerando la percentuale di partecipazione dell’Italia al MES, pari a circa il 17,8% del capitale sottoscritto, ciò comporterebbe per l’Italia l’impegno a versare nel nuovo bilancio europeo per il funzionamento del Recovery Fund, un importo aggiuntivo immediato di circa 42,7 miliardi, con conseguente obbligo di garantire pro quota il rimborso delle obbligazioni emesse dall’Europa, qualora un Paese andasse in default. Anche volendo considerare una leva finanziaria più elevata, l’importo sarebbe comunque consistente, compensato probabilmente per quanto riguarda l’Italia da un finanziamento/trasferimento più che proporzionale al proprio contributo, con evidente e corrispondente svantaggio, tuttavia, dei Paesi finanziariamente non in difficoltà. Tutto ciò, senza voler considerare le modalità di rimborso del prestito per i Paesi periferici. La situazione, poi, sarebbe ancor più complicata se il finanziamento/trasferimento fosse concesso a fondo perduto, prefigurandosi un trasferimento netto gratuito di risorse dal Nord Europa verso il Sud Europa.
Difficile credere che andrà proprio così, ma si intravedono sullo sfondo taluni presupposti volti a disgregare l’Europa – e la sua Unione Europea così come fino ad oggi costruita – ovvero a disunirla e che quindi vanno immediatamente disinnescati. In un contesto europeo nel quale tutti i Paesi stanno accumulando un enorme debito pubblico per far fronte alla crisi sanitaria, risulta fondamentale che la BCE continui ad assicurare tassi negativi per un lungo periodo di tempo, monetizzando altresì parte del debito e assumendo in tal modo anche un ruolo politico, al fine di sfumare così possibili frizioni tra i Paesi europei.
Contestualmente, nelle more della creazione di nuovi strumenti europei di sostegno, che non potranno essere necessariamente di immediata operatività, appare imprescindibile dirottare le risorse già acquisite in investimenti che alimentino la crescita e supportino l’occupazione e la ripresa dell’economia.
Al riguardo, giova rilevare che numerosi studi nazionali ed internazionali hanno dimostrato una stretta correlazione tra inquinamento atmosferico ed il tasso di letalità determinato dall’epidemia da Covid-19, rendendo fondamentale concentrare l’attenzione su un piano di investimenti sostenibili per la transizione energetica ed ambientale, che abbia prioritariamente ad oggetto i settori dell’energia sostenibile, dell’edilizia e dei trasporti, snellendo la burocrazia.
[1] Cfr. Bruno Le Maire, Ministro delle finanze della Francia, La Stampa 15 Aprile 2020, se cono il quale , in base alala proposta francese, la nuova linea di credito potrà essere utilizzata anche per le spese non sanitarie. “Significa che se un Paese è stato costretto a imporre un lockdown, a chiudere alcuni negozi o aziende, deve considerare quei costi come costi sanitari indiretti. I costi legati alla decisione di chiudere parte dei settori economici devono far parte del perimetro di questa linea di credito.” https://www.lastampa.it/topnews/primo-piano/2020/04/15/news/le-maire-i-fondi-del-mes-si-potranno-usare-anche-per-coprire-le-spese-non-sanitarie-1.38721629?refresh_ce
[2] Dal punto di vista istituzionale così Francesco Perotti, Il vertice europeo: il boomerang delle richieste irragionevoli, Lavoce.info 21 Aprile 2020
[3] Le risorse proprie si distinguono in 1. “Risorse proprie tradizionali” quali dazi doganali, agricoli o dei contributi nel settore dello zucchero e dell’isoglucosio. Le risorse proprie «tradizionali» rappresentano ora generalmente il 15 % circa delle entrate da risorse proprie; 2. “Risorsa propria basata sull’IVA”, consiste attualmente in una percentuale del gettito IVA degli Stati membri stimato che è trasferita all’Unione. La risorsa IVA rappresenta generalmente il 13 % circa delle entrate da risorse proprie; 3. Risorsa propria basata sull’RNL. Questa risorsa propria consiste in un prelievo sul reddito nazionale lordo (RNL) degli Stati membri secondo un’aliquota uniforme stabilita ogni anno nel quadro della procedura di bilancio La risorsa basata attualmente rappresenta generalmente il 72 % circa elle entrate dell’UE.
[4] https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/20150203_-_esm_treaty_-_it.pdf . il MES ha una capacità effettiva di prestito pari a 500 miliardi di euro, soggetta a verifica periodica almeno ogni cinque anni. E’ prevista la possibilità̀ di integrare la capacità di prestito del MES attraverso la partecipazione del FMI alle operazioni di assistenza finanziaria, mentre gli Stati membri che non fanno parte della zona euro possono partecipare su una base ad hoc; il MES ha un capitale sottoscritto totale di 700 miliardi di euro. Di questo importo, 80 miliardi di euro sono sotto forma di capitale versato fornito dagli Stati membri della zona euro. Inoltre, l’ESM dispone anche di una combinazione di capitale richiamabile impegnato e di garanzie degli Stati membri della zona euro per un importo totale di 620 miliardi di euro;
