Governance: Le regole fiscali e quelle che governano altre politiche economiche – come la procedura per gli squilibri macroeconomici – dovrebbero essere simmetriche, esercitando pressioni uguali sui Paesi in surplus (offerta in eccesso) e quelli in deficit (domanda in eccesso).
di Renato Loiero
Premessa sulla governance
Le politiche fiscali nazionali (e la politica economica più in generale) devono essere tali da evitare un accumulo pericoloso di debito pubblico per garantire che i bilanci siano sostenibili. Dovrebbe quantomeno evitare la pro-ciclicità ed essere appunto il più anticiclica possibile, compatibilmente con l’esigenza di garantire la sostenibilità di lungo periodo.
Le regole fiscali e quelle che governano altre politiche economiche – come la procedura per gli squilibri macroeconomici – dovrebbero essere simmetriche, esercitando pressioni uguali sui Paesi in surplus (offerta in eccesso) e quelli in deficit (domanda in eccesso). Laddove le regole si riferiscono ad indicatori specifici, questi dovrebbero per quanto possibile essere attendibilmente misurabili, sotto il controllo dei governi ed essere coerenti tra loro e con gli altri obiettivi. E inoltre dovrebbe essere preso in considerazione il più che probabile impatto delle voci di spesa pubblica sul potenziale di crescita a medio termine (e quindi sulla capacità di servizio del debito). Le regole dovrebbero essere formulate in base ad un efficace sistema di incentivi, positivi o negativi, tali da garantire il loro rispetto ovunque vi siano significative ripercussioni tra Paesi, oltre ad essere ovviamente le più semplici e trasparenti possibile.
Ci sono però tensioni tra questi principi. Ad esempio, il passaggio dai massimali nominali in percentuale del prodotto interno lordo (debito del 60%, deficit del 3%) nell’ambito del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) a quelli corretti per il ciclo ha ridotto in linea di principio la pro-ciclicità, ma i nuovi indicatori – il “deficit strutturale”, con la sua dipendenza dalle stime del cosiddetto “output gap”, il quale richiede una stima preventiva del prodotto potenziale – sono inosservabili, e hanno portato a raccomandazioni politiche contraddittorie.
La declinazione europea delle fiscal rules
Le regole fiscali europee si sono evolute con un flusso pressoché costante e sotto una persistente “nuvola” di controversie da quando il trattato di Maastricht del 1991 ha fissato criteri di convergenza, in termini di limite superiore di deficit e debito, per l’adesione all’unione economica e monetaria (UEM).
Il Patto di stabilità e crescita (SGP, Stability and Growth Pact) del 1997 ha effettivamente reso permanenti i criteri di Maastricht per i membri dell’UEM e, sulla scia della crisi dell’eurozona, rispettivamente nel 2011 e 2013, sono stati inoltre introdotti due pacchetti di direttive, generalmente noti come Six and Two Pack. Il loro obiettivo era rafforzare il rispetto delle norme fiscali ed estendere la sorveglianza da parte dell’UE delle politiche economiche degli Stati membri della zona euro per affrontare il problema degli squilibri macroeconomici, in particolare le divergenze di competitività e gli squilibri delle partite correnti.
A conclusione di un lungo processo di riforma, non senza incoerenze ed incomprensioni, la Commissione europea ha appena pubblicato nel febbraio del 2020[1] una revisione delle due direttive fondamentali che disciplinano l’SGP; il documento rappresenta la base per una consultazione pubblica. Questa è un’opportunità significativa per un dibattito su una riforma sostanziale delle norme fiscali europee. Nonostante ciò, la Commissione si è in gran parte astenuta dall’indicare opzioni politiche concrete, nonché di raccomandazioni di eventuali policy da adottare, ma ha semplicemente esposto una serie di questioni per il dibattito come preludio alla consultazione pubblica che dovrà avere luogo quest’anno e che metterà a confronto i rappresentanti dei Paesi membri.
La revisione presenta punti deboli, dal momento che ovviamente risulta ambigua nei confronti della posizione debole delle economie dell’Europa meridionale che non sono state in grado di adattare le proprie strutture economiche al nuovo contesto, circostanza che è divenuta evidente in seguito alla crisi della zona euro, ma costituisce un passo avanti in quanto la Commissione espone chiaramente una serie di problemi rispetto al regime di governance economica sul quale i critici hanno attirato a lungo l’attenzione. Tali problemi includono la natura spesso pro-ciclica della politica fiscale, le difficoltà nel raggiungere una posizione di bilancio coordinata, e la mancanza di aderenza, soprattutto nei paesi in surplus, alla procedura per gli squilibri macroeconomici (MIP, Macroeconomic Imbalance Procedure). Inoltre, riconosce anche le modifiche ai parametri chiave, come i bassi tassi di interesse e la persistente “bassa inflazione”, nonché le nuove sfide politiche, soprattutto per quanto concerne l’aspetto dei cambiamenti climatici.
Conclusioni
Sebbene nel complesso negli ultimi anni vi siano stati progressi in termini di sostenibilità del debito e correzione degli squilibri macro economici, tali progressi non sono sempre stati sufficienti, con grandi differenze tra gli Stati membri, e molto dovrà essere ancora fatto.
L’unione si pone l’obiettivo di creare un quadro coerente con le sfide future. In questo quadro, occorre discutere quale sia il ruolo appropriato del quadro di sorveglianza dell’UE nel contribuire a promuovere la crescita sostenibile garantendo allo stesso tempo che gli Stati membri possano sostenere livelli adeguati di investimento. In particolare, saranno necessari investimenti significativi per soddisfare l’ambizione più ampia del “Green Deal europeo”. Ciò solleva la questione della misura in cui il quadro fiscale può sostenere le riforme e gli investimenti, anche in termini di capitale umano e competenze, necessari per la transizione verso un’economia neutrale dal punto di vista climatico, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva e adatta all’era digitale, in modo da non lasciare nessuno indietro. Ciò include la rivalutazione dell’adeguatezza delle attuali clausole di flessibilità in termini di portata e ammissibilità, al fine di facilitare la scelta della composizione e del livello più adeguati di investimento, preservando la sostenibilità del debito. Inoltre, si dovrebbe riflettere sul ruolo del quadro fiscale nel rendere più ecologici i bilanci nazionali.
Per quanto concerne la semplificazione dell’impalcatura europea, il miglioramento della sua trasparenza e della sua implementazione, considerando che l’attuale quadro di sorveglianza fiscale ha incluso elementi di flessibilità e discrezione attraverso una serie complessa di disposizioni adottate in un contesto di mancanza di fiducia tra le principali parti interessate (come ampiamente accennato), diventa necessario che un’efficace applicazione del giudizio economico all’interno di un quadro basato su regole chiare e precise debba essere effettuata in modo obiettivo e trasparente.
Esistono infine numerosi collegamenti concreti tra il quadro di governance economica e l’agenda più ampia per completare l’UEM.
L’introduzione di una capacità di stabilizzazione di dimensioni adeguate consentirebbe alla politica di bilancio di contribuire maggiormente alla stabilizzazione macroeconomica dell’area dell’euro nel suo complesso.
In secondo luogo, il completamento dell’unione finanziaria (Unione bancaria e Unione dei mercati dei capitali), l’introduzione di un safe asset comune e la revisione del trattamento regolamentare delle esposizioni sovrane bancarie potrebbero, a seconda del modello specifico, facilitare la disciplina di mercato e consentire ulteriori semplificazioni della progettazione di un efficace quadro di sorveglianza fiscale.
In terzo luogo, un’unione economica e monetaria, fondata su solide basi, che riconosca le specificità dei diversi modelli economici nazionali, rappresenta il mezzo migliore per aumentare la stabilità finanziaria in Europa. È un prerequisito per rafforzare il ruolo internazionale dell’euro, che a sua volta è uno strumento per rafforzare il peso dell’Italia e dell’Europa nel mondo e sui mercati globali, promuovendo in tal modo i comuni valori europei e sostenendo gli interessi delle imprese, dei consumatori e dei governi europei.
[1] Cfr. COM(2020) 55 final, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS, Economic governance review, febbraio 2020.
