Analisi dell’evoluzione storica del debito pubblico italiano con attenzione particolare alla straordinaria dinamica del 2020 caratterizzato dalla necessità di fronteggiare la crisi economica legata al Covid-19. Cosa cambia negli equilibri finanziari del Paese rispetto alle precedenti crisi finanziarie. Gli effetti del debito sulle nuove generazioni e le possibili soluzioni per un riequilibrio intergenerazionale richiesto a livello costituzionale.

Di Fabrizio del Franco

L’EVOLUZIONE DEL DEBITO PUBBLICO

Il documento di Banca d’Italia del 15 febbraio 2021 sul fabbisogno e il debito della Finanza pubblica indica che il debito delle Amministrazioni pubbliche, al 31 dicembre 2020, era pari a 2.569,3 mld mentre a fine 2019 ammontava a circa 2.410 mld (134,7% sul PIL). Le ultime previsioni Eurostat ed ISTAT sul PIL italiano 2020 indicano una flessione tra l’8,8% e il 9% (pari a circa 157 mld) che dovrebbero portare il rapporto debito/PIL di dicembre 2020 a circa il 157,4%.

L’ultimo comunicato disponibile dell’Istat riporta il Pil del 2020 diminuito dell’8,8% e la stima di variazione acquisita per il 2021 pari a +2,3%. Il comunicato a dicembre 2020 evidenzia una diminuzione del valore aggiunto in tutti i principali comparti produttivi e dal lato della domanda una riduzione sia della componente nazionale, sia di quella estera netta.

L’incremento del debito dell’anno 2020 complessivamente pari a circa 159,4 mld ha riflesso sia il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche (152,4 mld) sia l’incremento delle disponibilità liquide del Tesoro ed altre variazioni finanziarie.

La ripartizione per sottosettori evidenzia un debito consolidato delle Amministrazioni centrali pari a 2.485 mld (+160 mld), quello delle Amministrazioni locali pari a 84 mld (-1 mld), mentre il debito degli Enti di previdenza è rimasto sostanzialmente stabile.

A fine anno 2020 la durata media del debito era di 7,4 anni, leggermente aumentata rispetto a quella del 2019 di 7,3 anni.

Nel corso 2020 la quota del debito detenuta dalla Banca d’Italia è cresciuta significativamente per effetto degli acquisti di titoli pubblici definiti dalle istituzioni finanziarie Europee passando dal 16,8% del dicembre 2019 al 21,6% di fine 2020 pari a circa 540 mld.

Il rapporto del MEF sulle entrate tributarie e contributive di gennaio-novembre 2020 evidenzia nel complesso una diminuzione del 4,6% (-28.6 mld) rispetto all’analogo periodo dell’anno 2019, di cui – 3,5% (-14.7 mld) delle entrate tributarie e -6,5% (-13.9 mld) delle entrate contributive. Il consuntivo di fine anno, a causa della recessione, le entrate tributarie e contributive complessive dovrebbero alla fine diminuire di circa 40 miliardi di euro.

Il prof. Carlo Cottarelli e il prof. Stefano Olivari in un loro articolo pubblicato sull’Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani del 22 gennaio u.s. definiscono il livello del deficit pubblico 2020 paragonabile solo a quelli osservati nel corso della Prima e della Seconda guerra mondiale.

Ancora Cottarelli e Olivarici ricordano che il massimo assoluto dell’”operational deficit” fu raggiunto nel 1915, pari al 14,9 per cento di Pil, per affrontare gli impatti della Prima guerra mondiale e che il finanziamento del maggior deficit sarà coperto dalla BCE, dalla Banca d’Italia e dalle altre istituzioni europee. Incrementando significativamente la quota complessiva di debito pubblico italiano da queste detenuto.

La tabella elaborata dagli autori evidenzierebbe per il 2021 una quota di debito detenuta BCE/Banca d’Italia e dalle altre istituzioni europee pari al 44,6% del Pil e al 28,5% del debito complessivo vale a dire un valore assoluto di circa 732 mld.

Nel 2021 i circa 500 mld di fabbisogno finanziario lordo dello Stato da reperire (141 mld per il deficit e 357 per rinnovi di titoli in scadenza) potrebbero essere acquistati per circa 236 mld da BCE ed altre Istituzioni europee e per circa 262 miliardi dal mercato. Lo scenario si ripeterà più o meno nelle stesse proporzioni anche per il 2022 e il 2023.

Come per il 2020 una importante quota di deficit è ascrivibile alle minori entrate tributarie chiaramente connessa alla riduzione del PIL nazionale e non sembra prevedibile ne breve periodo un rallentamento della crescente dipendenza dalle istituzioni finanziarie europee.

D’altra parte, sul fronte della spending review, come ci ricorda in una sua specifica analisi l’economista Giulio Gottardo, per effetto delle due ultime leggi di bilancio le retribuzioni dei dipendenti pubblici dovrebbero aumentare, come nel triennio precedete, più del 4-6% nel triennio 2019-2021 a fronte di una variazione dell’indice dei prezzi nel medesimo periodo prevista in 1,8% punti percentuali e di quella delle retribuzioni private prevista tra l’1,5% e il 3%.

Si direbbe nihil sub sole novi, come evidenziato dal grafico seguente che racconta l’evoluzione storica del rapporto debito/PIL post-unitaria del Paese. Un interessante studio di Roberto Artoni, ex commissario Consob e docente emerito di Scienza delle finanze all’Università Bocconi di Milano, analizza infatti l’andamento del rapporto debito-Pil individuando quattro fasi di rapida espansione del debito: le prime tre riassorbite nel giro di qualche anno, l’ultima, quella che stiamo vivendo oramai negli ultimi trent’anni, che sembra definitivamente cronicizzata nonostante gli fatti sforzi compiuti ed in assenza delle leve di politica monetaria passate alla BCE.

Il grafico si ferma al 2017 ma chiaramente sappiamo che nei successivi anni il rapporto ha continuato ad aumentare sino al 135% del 2019 ed al 159% del 2020.

Il primo incremento repentino del debito italiano è riconducibile addirittura alla crisi economica di fine Ottocento, quando raggiunse il 117% del Pil nonostante un saldo primario positivo.

Le altre due impennate del debito si verificano durante i conflitti mondiali.

Nel primo dopoguerra, in particolare, l’enorme debito contratto per lo sforzo bellico portò il rapporto debito/Pil al 160%, vale a dire ai livelli raggiunti alla fine del 2020. Anche in quel caso il debito per effetto dello sviluppo dell’economia reale e del sostenuto livello dell’inflazione si ridusse a circa il 65% negli anni immediatamente precedenti l’ingresso dell’Italia nella Seconda guerra mondiale.

Le spese straordinarie del Secondo conflitto mondiale tornarono a gonfiare il debito, che raggiunse il 108% nel 1943 ma venne immediatamente riassorbito a partire dagli ultimi due anni del conflitto e nell’immediato secondo dopoguerra per via di un’iperinflazione postbellica e di una crescita connessa alla ricostruzione di dimensioni mai viste prima che riportò il rapporto con il Pil al minimo storico del 23% circa nel 1948.

Ancora nel 1964, in pieno boom economico, quando l’economia italiana cresceva in media del 5% annuo sostanzialmente senza inflazione, il rapporto debito-Pil si trovava al 33% perché il costo del debito in termini reali era inferiore al tasso di crescita e la politica fiscale, per effetto del boom economico, non aveva necessità di scostamenti significativi.

Dal 1968 al 1983 i deficit incrementeranno costantemente lo stock di debito che fino al 1973 per effetto di una crescita costante, mediamente collocabile intorno al 3%, non si rifletterà sul rapporto debito/PIL. Tuttavia, con la crisi petrolifera ed economica del 1973 esplode un’inflazione a due cifre fino a toccare il valore massimo di oltre il 21% nel 1974, deficit e spesa per interessi esplodono a fronte di una stagnazione delle entrate.

In tale contesto, tuttavia, il debito nel 1980 si trova ancora al 60% per effetto degli acquisti in ultima istanza della Banca d’Italia.

Nel luglio 1981 il “divorzio con Banca d’Italia” la libera dall’obbligo di acquistare i titoli di Stato invenduti, tornando a essere indipendente nelle sue scelte di politica monetaria e permette alla lira di restare all’interno del Sistema monetario europeo.

Il nostro Paese arriva al 1982 in condizioni sudamericane: l’inflazione viaggia intorno al 17% divorando il potere d’acquisto di stipendi, risparmi e pensioni, i tassi d’interesse all’inizio dell’anno superano il 25%, lo spread tra i decennali italiani e quelli della Repubblica federale tedesca tocca l’inimmaginabile record di 1175 punti base.

Nel 1994 il debito pubblico raggiunge il 124% del Pil. Da allora è passato quasi un quarto di secolo, ma siamo ancora all’anno zero. Anzi in condizioni peggiori, con un passivo superiore al 159% del Pil.

Gli sforzi operati dal 1990 al 2007 che avevano riportato il rapporto debito/PIL sostanzialmente al 100% sono stati velocemente vanificati dalla nota crisi finanziaria mondiale seguita al crollo della Leman Brothers e all’esplosione dei mutui subprime che per quasi tutti i paesi dell’area euro (ad esclusione della Germania) ha portato la conseguenza di non riuscire a tenere sotto controllo il rapporto debito/PIL da lì in poi in continua crescita.

La tabella seguente indica infatti come l’evoluzione del saldo primario, del saldo complessivo e del debito in percentuale del PIL nei principali Paesi europei e nell’area Euro non abbia più invertito il percorso di aumento tendenziale.

Prima dell’eccezionale anno segnato dalla pandemia, il nostro Paese è stato l’unico in Europa a chiudere in attivo il saldo primario al netto degli interessi sul debito su 24 bilanci pubblici su 25 tra il 1995 e il 2019. Tuttavia, nonostante gli sforzi prodotti, se nel 2007 eravamo riusciti a scendere al di sotto del confine del 100%, tassi di interesse superiori al livello di crescita del PIL e scarsa crescita ci hanno condotto in pochi anni al 159% nel rapporto debito/PIL.

IL DEBITO PUBBLICO È UN PROBLEMA?

L’argomento, al momento secondario rispetto all’emergenza pandemica in corso del covid-19, viene declinato in espressioni quali il debito “buono”, la distinzione tra spesa per investimenti e spesa per ristori e sussidi, ma per il lungo periodo emerge senza dubbio la necessità di una profonda riflessione che tenga conto anche delle dinamiche demografiche in corso. La composizione percentuale per età della popolazione italiana è raffigurata nella seguente tabella per intervalli decennali a partire dalla costituzione dello stato unitario.

La tabella, elaborata dal Sole 24ore su dati Istat, evidenzia in modo inequivocabile l’evoluzione demografica postunitaria dove gli under 14 a fine XIX secolo erano più di un terzo della popolazione complessiva mentre, nel 2018, superano di poco un decimo mentre, d’altra parte, gli over 75 sono passati da poco più dell’1% a circa l’11,5%.

Una ulteriore considerazione riguarda il fatto che la decrescita demografica, per via della mutevole composizione demografica per età della popolazione, implica una caduta più che proporzionale della forza lavoro e richiede forme nuove di cooperazione sociale anche delle coorti demografiche marginali.

Venendo ora ai principali argomenti sostenuti da illustri economisti sugli effetti del debito pubblico per l’economia italiana si riassumono le principali evidenze e considerazioni al momento presenti sull’argomento:

• le economie di successo, in un mondo sempre più globalizzato ed interdipendente, sono quelle che più di altre sono state in grado di evitare, o uscire con danni limitati, dalle grandi crisi economico/finanziarie e in particolare dalle crisi dei debiti sovrani.

• L’esperienza e la teoria economica non ci consentono di dire in astratto qual è il livello del rapporto debito/PIL che mette a rischio la stabilità finanziaria e la crescita economica e i livelli sembrano variare a seconda delle condizioni specifiche e dei momenti storici. Vi sono stati molti paesi emergenti che hanno compromesso la loro stabilità finanziaria anche con livelli di debito/PIL molto bassi, inferiore al 50% del PIL, mentre altri come il Giappone riescono a finanziare il proprio elevatissimo debito pubblico (250% su Pil) apparentemente senza un impatto negativo sulla stabilità finanziaria, ma probabilmente con un effetto sfavorevole sulla crescita economica. Il Giappone, infatti, ha uno spazio fiscale molto più ampio di quello italiano. Le entrate e la spesa primaria dello stato italiano sono circa dieci punti del PIL più alte di quelle giapponesi e il Giappone è uno dei paesi con la più elevata posizione netta in rapporto PIL (60%); data la tendenza dei risparmiatori a comprare titoli domestici (cosiddetta “home country bias”) facilita il finanziamento del debito giapponese.

• John Maynard Keynes spiegò che la crisi si manifesta nel momento in cui il contribuente non accetta più di pagare tasse extra per soddisfare le richieste del “rentier”, ossia per far fronte alla accresciuta spesa per interessi.^[1] Gli investitori non si preoccupano se sanno che lo stato potrà far fronte alla spesa per interessi aumentando le tasse o anche riducendo le spese.

• La situazione è più grave quando il tasso d’interesse è persistentemente maggiore del tasso di crescita dell’economia: questa situazione genera il cosiddetto effetto “snow ball” ossia l’accumulo di debito per effetto dell’interesse composto, che obbliga a tenere un livello più elevato dell’avanzo primario. Non vi è dubbio che queste considerazioni si applicano all’Italia di oggi in cui il tasso di interesse è maggiore del tasso di crescita (il più basso fra i paesi avanzati da circa un quarto di secolo), in cui anche la spesa pubblica e la pressione fiscale sono considerate quasi come immodificabili.

• Va aggiunto che la differenza fra tasso di interesse e tasso di crescita è endogena, nel senso che una condizione di scarsa fiducia nella capacità dello stato di far fronte alle proprie obbligazioni nei confronti dei detentori dei titoli pubblici spinge verso l’alto il tasso di interesse e verso il basso il tasso di crescita. Si ingenera così un circolo vizioso, in cui la bassa crescita interagisce con l’alto debito e i due problemi si aggravano a vicenda.

• Problema aggiuntivo e molto serio si verifica quando l’economia internazionale va in recessione e i paesi privi di spazio fiscale, sono costretti ad importare la recessione attraverso l’aumento dello spread. Ciò provoca scarsità di credito per l’economia e aumento del suo costo. Per questa via – quella del cosiddetto doom loop – il debito pubblico agisce da freno allo sviluppo dell’economia.

Anche alla luce di queste considerazioni, il giudizio unanime di illustri economisti è che per l’Italia il debito pubblico è un problema molto serio, identificando come uno dei principali problemi da affrontare dopo l’emergenza Covid-19, la gestione del debito pubblico italiano, la crescita e della vulnerabilità finanziaria del Paese di fronte ai mercati ed alle istituzioni europee.

Infatti, rispetto alle pregresse crisi straordinarie  del debito, seguite agli ultimi due conflitti mondiali, l’attuale situazione italiana presenta diverse differenze fondamentali: a) l’impossibilità di utilizzare autonomamente la leva monetaria; b) una sostanziale esogenità dei tassi di interesse e del tasso di cambio rispetto all’economia interna; c) un andamento demografico decrescente; d) una crescita in termini reali del debito superiore a quello del PIL nazionale; e) una apertura non regolata dei mercati internazionali con conseguente problemi di competitività fiscale e dei fattori produttivi; f) un peso relativo del Paese decrescente sulla popolazione e il PIL mondiale; g) Una elevata ricchezza privata in asset immobiliari e mobiliari.

Considerati i risultati degli ultimi quindici anni e considerando la regressione demografica del Paese in corso, affidare la sostenibilità del debito solo alle future generazioni non appare al momento una via percorribile per la messa in sicurezza dei conti del Paese.

Il 25 marzo 2020 il premier prof. Mario Draghi, memore forse dell’esperienza della crisi mondiale 2007, in un articolo sul Financial Times, dal titolo «Stiamo affrontando una guerra contro il coronavirus e dobbiamo mobilitarci di conseguenza», sosteneva la necessità di una politica finanziaria espansiva per fronteggiare gli impatti economici provocati dall’emergenza Covid-19 e sostenere il reddito e il tessuto produttivo del Paese.

Nel 2020, con visioni diverse, è intervenuto un salto culturale dei paesi europei con la condivisione del debito e quindi dei rischi, attraverso l’adozione di titoli obbligazionari europei, la sospensione del Patto di Stabilità e di Crescita (chiesto dalla Commissione Ue e accolto dall’Ecofin) e la sospensione delle regole sulla concorrenza riguardo gli aiuti di Stato. La Banca centrale europea ha immesso liquidità a condizioni estremamente vantaggiose e rafforzato il programma di acquisti di titoli pubblici e privati sul mercato ed acquisendo una posizione finanziaria netta fortemente attiva nei confronti dei singoli Stati membri. Ma quali sono nel medio e lungo periodo le possibili soluzioni del problema?

LE SOLUZIONI POSSIBILI

Di fronte ad una evoluzione del debito pubblico italiano, che sta registrando un andamento crescente in modo esponenziale, si possono valutare alcune misure di carattere ordinario e straordinario discusse e rappresentate dai principali economisti mondiali. Le principali strade proposte al momento da diverse parti economiche e politiche sono le seguenti:  

A) Storicamente l’alternativa più spesso indicata per la riduzione del debito è stata quella di cercare di incrementare le entrate per poter avere un maggiore avanzo primario in grado di incidere sullo stock pregresso e, da anni, si focalizza sulla crescita e sull’evasione fiscale.  L’Amministrazione Finanziaria, con gli strumenti informatici attualmente disponibili, la fatturazione elettronica, la gestione telematica delle comunicazioni annuali è oramai in grado di incrociare le informazioni relative ai movimenti bancari e agli acquisti e la situazione patrimoniale delle persone con un reddito basso o assente; una cosa non particolarmente complicata, che ha già dato i sui frutti ai fini IVA (abbiamo l’evasione più alta tra tutti i paesi europei, pari al 25,9% dell’iva incassata).

B) L’altra modalità di incremento delle entrate è la tassazione straordinaria del patrimonio che suscita numerose preoccupazioni e critiche soprattutto per gli effetti immediati e poco condivisi che una tale opzione comporterebbe. Di fatto tale possibilità riguarderebbe o una tassazione straordinaria delle rendite finanziarie, posto che sugli immobili esiste già una tassazione di tipo reale o una reintroduzione più incisiva della tassa di successione.   

C) Una ulteriore fonte di maggiori entrate, se come sembra ci potrà essere la reale volontà politica globale di farlo, è quella della lotta ai paradisi fiscali e dei paesi europei che praticano dumping finanziario e accordi per concordare l’aliquota di tassazione direttamente con le grandi multinazionali (Olanda su tutti, poi Irlanda, Lussemburgo e Cipro). A giugno 2018 il National Bureau of Economic Research degli Stati Uniti ha pubblicato uno studio dal titolo «I profitti scomparsi delle Nazioni».

Lo studio mostra che i profitti esteri di grandi multinazionali trasferiti nel solo 2015 verso questi paradisi fiscali, stimati con cautela, ammontano a una somma sorprendente: 616 miliardi di dollari, su 1.703 miliardi di utili netti di quelle imprese. Secondo i tre economisti che hanno realizzato lo studio, nel solo 2015 l’Italia ha perso 23 miliardi di dollari di profitti tassabili di multinazionali. In aggiunta dai paesi europei che praticano dumping finanziario il danno per l’Italia dovuto a tasse non riscosse è di circa 3 miliardi di dollari.

D) Altra opzione interessante è quella di finanziare il debito pubblico utilizzando il risparmio interno degli italiani, offrendo titoli convenienti e di lunga durata ai risparmiatori per gestire internamente il bisogno di risorse.

Le stime sulla ricchezza privata degli italiani per via di alcuni dati non dichiarati (si ritiene che vi siano ancora notevoli risorse non dichiarate in alcuni paesi in black list) non è di facile determinazione ma stando ai dati ufficiali nel 2019 si identificavano circa 4.4 trilioni di euro di attività finanziarie delle famiglie (di cui circa 1,5 trilioni di euro su conti correnti infruttiferi) a fronte di soli 0,9 trilioni di euro di passività, e circa 1,8 trilioni di euro di attività finanziarie detenute dalle società non finanziarie, che complessivamente sarebbero aumentate nel corso del 2020 di almeno 170 miliardi di euro rilevabili sulla liquidità.

Valori dimensionalmente comparabili ai 2.6 trilioni di euro di debito pubblico. Non volendo al momento considerare l’ipotesi della ricorrentemente invocata imposta patrimoniale, molti economisti hanno proposto di valutare la percorribilità di un piano basato sull’emissione di titoli pubblici a lunghissima scadenza (o anche BTP irredimibili) con rendimenti moderati, ma sicuri e fissi, garantiti dal patrimonio dello stato «esenti da ogni imposta presente e futura». Una strada in parte testata con le ultime emissioni di bond italiani che hanno segnato il minimo storico in termini di tasso degli ultimi venti anni.  

E) Le politiche monetarie di quantitative easing, poste in essere negli ultimi anni, hanno portato in mano delle istituzioni finanziarie Europee e della Banca d’Italia una quota rilevante del debito italiano pari a circa il 28,5% del totale e alcuni sostengono che la BCE potrebbe convincersi dell’utilità per l’Europa di cancellare parte dei debiti sovrani, per ridurre l’esposizione debitoria degli stati membri nel loro complesso.

La misura tecnicamente possibile trova una serie di ostacoli di natura sostanziale e formale che difficilmente porteranno in tempi brevi un accordo in tal senso degli Stati Europei. Infatti, se da un lato il margine di manovra della BCE sarebbe più ampio, non necessitando dell’unanimità dei consensi, vi sarebbero considerazioni di geopolitica interna all’Unione e condizionalità che ancora non trovano risconto, ad esempio nelle riforme da tempo invocate e richieste a livello EU.

Una monetizzazione del debito dei paesi europei attraverso acquisti permanenti di titoli pubblici a fronte di tassi di interesse e di inflazione che continuano a permanere molto bassi se non negativi potrebbe tuttavia gradualmente trovare applicazione nella misura in cui aumenterà il grado di fiducia tra governo centrale Europeo e Stati membri.

F) Storicamente poi è stata frequentemente sostenuta l’idea che il rapporto debito/Pil possa essere ridotto attraverso manovre fiscali espansive finanziate da un aumento del deficit, che generino una crescita del PIL più che proporzionale all’aumento del deficit, è quindi una riduzione stabile del rapporto Debito/PIL. La dimensione di questo effetto, legata al moltiplicatore fiscale, è stata più volte analizzata e varia rispetto alla tipologia di spesa pubblica operata (tipicamente acquisti diretti di beni e servizi, investimenti, trasferimenti o diminuzione delle tasse).

Per l’Italia, caratterizzata da una tassazione elevata, da una forte apertura al commercio internazionale e da un rapporto debito/Pil sopra la media, le stime del MEF del moltiplicatore fiscale ne fissano il valore massimo di 1,1 per un aumento della spesa e di 0,8 per un taglio delle tasse. Tuttavia le stime di alcuni economisti rilevano che il moltiplicatore diminuisce nel tempo e che l’effetto di politiche fiscali espansive finanziate da un aumento del deficit si traduce in un aumento solo temporaneo del livello del Pil, mentre causa un aumento stabile del tasso di crescita del debito e in definitiva un peggioramento del rapporto Debito/PIL nel medio periodo.

G) Diversamente sul lato della spending review, come sostiene in uno specifico articolo il Prof. Carlo Cottarelli, si sono registrati diversi casi di successo di contenimento del debito. Un avanzo primario superiore alla spesa per interessi può essere nel tempo vincente. La seguente tabella, tratta da uno studio dell’Osservatorio conti pubblici italiani, offre una casistica diffusa di alcuni Paesi che sono riusciti a ridurre il rapporto debito/PIL:

Paese	Periodo	Debito pubblico iniz. % Pil	Var.del rapporto debito/Pil	N. di anni riduzione debito/Pil	Riduzione media annua	Avanzo primario medio % Pil
N. Zelanda	1987-2001	54,6	-30,2	14	-2,2	4,0
Irlanda	1991-2001	93,9	-60,6	10	-6,1	4,4
Belgio	1993-2007	138,1	-51,1	14	-3,7	4,9
Olanda	1995-2001	73,6	-24,5	6	-4,1	3,6
Danimarca	1996-2007	68,3	-40,9	11	-3,7	4,9
Finlandia	1996-2008	55,3	-22,7	12	-1,9	5,5
Canada	1997-2007	95,6	-28,7	10	-2,9	3,3
Spagna	1997-2007	64,4	-28,8	10	-2,9	2,4
Svezia	1998-2008	66,8	-29,0	10	-2,9	3,5

Un’ultima considerazione riguarda gli effetti sul debito dei provvedimenti contenuti nel Next Gen Eu, che si inseriscono nel solco del deficit spending e come risultato immediato porteranno ad un aumento di debito ma che tuttavia potrebbero essere compensati da una maggiore crescita del Pil in grado di ripianare il debito futuro.

Al momento nell’incertezza di tali effetti e nella necessità di ripresa delle economia è possibile solo elencarne i fattori suscettibili di crescita economica quali la Digitalizzazione e sburocratizzazione PA; la riforma della Giustizia e la Riforma Fiscale; gli Investimenti per «debito buono»; l’Economia inclusiva e green, la scuola; le Politiche di redistribuzione del reddito e della ricchezza; le nuove politiche per il lavoro femminile, demografiche per la natalità e per la gestione dei flussi migratori e i Possibili effetti del fintech sugli strumenti finanziari.

Tutte linee interessantissime e da monitorare che tuttavia portano con se un elevato grado di incertezza connesso alla straordinarietà del momento.

DEBITO E NUOVE GENERAZIONI

In assenza dell’adozione di un mix di provvedimenti volti all’effettivo contenimento del debito il trasferimento alle nuove generazioni è la silenziosa soluzione scelta, in via di fatto, dal decisore politico quale necessario corollario del non intervenire decisamente e del rinviare al futuro il problema.

Questa scelta, che sporadicamente viene ricordata retoricamente nei media nazionali, in dibattiti per lo più di carattere teorico economico, ha tuttavia una serie di implicazioni indirette che influenzano comunque significativamente la nostra economia. Rinviare al futuro il problema del debito che, se sommato anche al debito latente di carattere previdenziale di cui raramente abbiamo notizie, assume valori ancora superiori, genera dei condizionamenti non indifferenti nelle scelte degli operatori economici che si rapportano al Paese.

Infatti la presenza di grandi masse debitorie che graveranno sulle nuove generazioni ha come primo risultato quello di generare un conflitto interno ai cittadini, un disconoscimento dei diritti reciproci alla cittadinanza, una persistente elevata tassazione che scoraggia l’imprenditoria, una incertezza sul futuro che deprime gli Investimenti Diretti Esteri, una forte dipendenza dai mercati finanziari internazionali, possibili condizionamenti anche della politica economica interna e last but not least, tra i giovani, una disaffezione allo studio ed al lavoro (cd. NEETS) ed una crescente migrazione dei cervelli verso paesi più inclusivi ed accoglienti per le nuove generazioni.

Vale solo la pena ricordare infine alcune tesi che, nel contesto dato del Paese, ritengono che la risposta possa arrivare inaspettatamente anche dal mondo virtuale più efficiente ed economico di quello reale ed al quale le nuove generazioni sembrano guardare con maggiore interesse e fiducia.

CONCLUSIONI

La risposta alla domanda se le future generazioni dovranno ripagare i debiti pubblici che ogni paese sta accumulando per fare fronte alla pandemia sembra scontata e le ventilate ipotesi di cancellazione del debito europeo al momento raccolgono un quasi unanime dissenso. Un articolo del 5 gennaio 2021, pubblicato su Italia Oggi, racconta come in Germania l’economista Jens Sudekum, noto come consigliere del ministro delle Finanze, sostenga che il debito pubblico creato per fare fronte al covid-19 «non graverà sulle nuove generazioni».

Ritiene infatti che ad ogni debito corrisponda un patrimonio e che entrambi vengano ereditati dalla future generazioni per cui l’unico problema da considerare sarebbe quello della distribuzione all’interno di una generazione, tra coloro che devono pagare gli interessi (i contribuenti) e coloro che possiedono il debito pubblico e li riscuotono.

I vecchi bond saranno così sostituiti da nuove emissioni e questo gioco, in realtà, potrà andare avanti all’infinito, l’unica cosa che conta è che l’onere del debito resti gestibile in relazione al Pil. Dalla tabella seguente e nell’ottica prospettata dall’economista tedesco il problema sembrerebbe quindi sotto controllo visto che negli ultimi anni, complice una diminuzione generalizzata dei tassi di interesse, il peso degli interessi sul Pil evidenzia un trend decrescente.

Questo sembrerebbe giustificare il fatto che la questione del debito, infatti, possa rimanere un tema periodicamente ricorrente, ampiamente analizzato, ma mai decisamente affrontato in termini risolutivi.

Tuttavia, la forte esposizione ai mercati internazionali e tutti i riflessi negativi connessi ad un elevato stock di debito portano a ritenere fortemente auspicabile ridurre il rapporto del debito sul Pil ad un valore almeno coerente con la media degli altri paesi europei.

La riduzione parziale del debito sarebbe possibile utilizzando un mix di interventi coordinato e coerente che passi da una riduzione delle posizioni estere ed un’incentivazione alla sottoscrizione di debito a lunghissima scadenza dei cittadini italiani, preferibilmente accompagnato da una spending review piuttosto che da politiche di deficit spending e da una rimodulazione degli strumenti di protezione a livello europeo, anche attraverso fondi comuni dedicati alla gestione del debito sottoscritto.

Parallelamente, la lotta ai paradisi fiscali e l’eliminazione delle regole che consentono fenomeni di dumping fiscale in alcuni paesi europei sarebbero altamente auspicabili, ma dopo anni di studi che hanno evidenziato gli impatti sulla disuguaglianza di reddito e sulle mancate entrate fiscali, andrebbe ricercata una reale volontà di intervento europea.

Si tratta di temi già ampiamente trattati dal punto di vista tecnico ma che da quello dell’equità intergenerazionale pongono una serie di quesiti ancora scarsamente approfonditi e che meriterebbero maggiore riflessione. Verrebbe infatti da chiedersi ad esempio se si intendesse intraprendere un percorso immediatamente eseguibile di riduzione del debito Pubblico, in termini di stock complessivo, come e quando possa esserne distribuito l’onere tra i cittadini.

Ad esempio, se questo andrebbe attribuito a tutte le coorti demografiche nella stessa misura o se sia possibile considerare una diversa attribuzione generazionale del debito maturato, integrato e corretto dal principio generale della capacità contributiva. Distinguendo il cosiddetto debito “buono” per investimenti ad utilità pluriennale da quello per consumi correnti sarebbe infatti possibile per quest’ultimo provare a creare un indice di correlazione generazionale del debito basato sulla sua evoluzione storica, partendo dal concetto che alcune generazioni abbiano personalmente beneficiato in misura maggiore di altre dei deficit pregressi.

Il principio di uguaglianza anche tra generazioni, ultimamente riconsiderato, sembra essere comunemente inteso più come criterio di equità che come principio costituzionale. La formulazione dell’art. 3 della Costituzione, infatti, si riferisce ai “cittadini” come soggetti dell’ordinamento statale con capacità giuridica, che possano avvalersi del principio di uguaglianza. Tutela, di conseguenza, collegata alla persona, come soggetto di diritto già individuato fisicamente con la nascita (art. 1 c.c.) e non estensibile alle nuove generazioni.

Se agli enti territoriali è concesso di ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento” per lo Stato non si trova in Costituzione una norma corrispondente, mentre secondo gli artt.10 e 117 possono operare i limiti comunitari e gli altri di origine internazionale come sappiamo momentaneamente sospesi.

Detto ciò, questo non significa che non possano esserci limiti interni, di livello costituzionale, desumibili dal sistema. L’articolo 81 della Costituzione, infatti, nella sua prima formulazione, poneva l’obiettivo di una gestione oculata (e non in deficit) delle finanze pubbliche e prescriveva la necessità di trovare “mezzi per farvi fronte” per le nuove o maggiori spese previste da ogni legge con un potenziale di spesa limitato dello Stato, limitato dalle risorse disponibili e dalle necessità. Nel tempo l’interpretazione dell’articolo 81 è stata quella di considerare i debiti propriamente risorse e di valutare i soldi reperiti tramite l’emissione di titoli di Stato al pari delle altre entrate correnti dello Stato, come quelle tributarie.

Nonostante diverse proposte di modifica dell’articolo 81, volte a chiarificare e definire i limiti della spesa in deficit ricorrendo al mercato finanziario di fatto nel tempo è prevalsa l’interpretazione condivisa di considerare il deficit e il debito strumenti ordinari per realizzare le libertà costituzionali e democratiche. L’essenza di questo paradosso è che i deficit non sono compiutamente considerati per gli effetti che producono, rendendo i risultati delle politiche economiche dei governi difficilmente valutabili e spesso, dai politici medesimi, attribuiti ad altri, annodando il filo logico della intellegibilità politica.

Una maggiore attenzione alle future generazioni, tuttavia, consentirebbe di costruire una contribuzione al ripianamento del debito più equa e al contempo rispettosa dei profili costituzionali dell’imposizione contenuti da un lato nella seconda parte dell’art. 2 e dall’altro dall’art. 53 della Costituzione italiana.

Infatti, la seconda parte dell’art. 2 sancisce un principio basilare e qualificante del diritto pubblico dell’economia laddove enuncia che: “la Repubblica richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale”. Doveri che hanno un peso determinante nel campo economico e sociale, difatti se la prima parte dell’art. 2 costituisce una semplice norma ricognitiva dei diritti fondamentali dell’uomo, al contrario la seconda parte dello stesso articolo ha un forte peso normativo.

Il dovere di solidarietà economica impone all’individuo obblighi giuridici. Nel caso del sostenimento dell’onere del ripianamento del debito pubblico, nel mix degli interventi possibili, il dettato costituzionale richiederebbe quindi anche che l’operatore economico non tenga comportamenti contrari all’interesse della comunità, per anteporre all’utilità economica del singolo l’utilità della comunità. Il principio fondamentale nel quale lo stato sociale trova la sua realizzazione è quello della preminenza dell’interesse generale sull’interesse individuale, si tratta di una specificazione del principio di solidarietà economica.

D’altra parte, un’importante applicazione del principio di solidarietà nel campo tributario in funzione dell’art. 53 della Costi si esplicita nella indicazione che “tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”.

La solidarietà economica come regola dell’esercizio del dovere tributario nel contesto italiano attuale potrebbe portare una carica innovativa in termini intergenerazionali, infatti sul fondamento di una ineguale distribuzione generazionale della ricchezza e dell’effettiva capacità contributiva, il sacrificio tributario chiesto potrebbe considerare anche una diversa capacità contributiva connessa all’attesa media di vita dei contribuenti ed essere più severo, se le esigenze della comunità lo richiedessero, come sembra nel contesto dato.

In conclusione, non apparirebbe del tutto infondato, con le dovute accortezze, commisurare la capacità contributiva anche alle diverse esigenze prospettiche generazionali in termini di patrimonio e risparmio e attesa di vita media e di concorso personale pregresso alla formazione del debito.

Chiaramente una capacità contributiva generazionale dovrebbe necessariamente essere contemperata e bilanciata con una progressività basata sull’attuale capacità contributiva dei contribuenti. Prevedere una tutela Costituzionale delle nuove generazioni non dovrebbe rappresentare un’eccezione salvo che non si ritenga che, secondo la Costituzione, le generazioni future non debbano avere le stesse tutele di quelle attuali.

Così ogni provvedimento, che incida sul debito pubblico, potrebbe prevedere un controllo costituzionale sulle modalità di copertura intergenerazionale delle singole operazioni e sulla ragionevolezza delle coperture tenendo conto di tutti i dati rilevanti, quali l’utilità e le necessità del momento, i tempi di rientro e la corretta distribuzione degli oneri conseguenti.

Anche in questa ottica può essere spiegata la crescente sfiducia delle persone nella politica che non affronta le future minacce alla democrazia che le future generazioni si accingono ad affrontare e possibilmente risolvere e che è soprattutto una crisi di responsabilità, legata come abbiamo visto al meccanismo di aumento non sufficientemente monitorato del debito pubblico.

Se infatti il legislatore non intenderà intervenire su un riequilibrio generazionale degli oneri connessi agli stock di debito maturati il problema rimarrà di esclusivo appannaggio delle nuove generazioni, per larga parte escluse da fonti di redistribuzione di ricchezza pregressa e futura. Il tema appare quindi una importante sfida per il futuro sia di carattere intergenerazionale, sia di equità generale di fronte a squilibri distributivi nella ricchezza in continua crescita.