La misurazione della performance organizzativa delle amministrazioni pubbliche basata sull’impatto dell’attività amministrativa sulla collettività, vista come creazione di valore pubblico, può contribuire alla trasparenza dei processi decisionali e l’accountability della PA.
di Vittorio Lucchese
È sempre più attuale il tema della performance organizzativa delle amministrazioni pubbliche, che incide sulla retribuzione di risultato e la cui misurazione è legata ad indicatori di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa e al suo impatto sulla collettività amministrata. Sul tema, nella sua continua evoluzione, si riscontrano varie criticità, tra cui:
- la difficoltà di misurazione dell’impatto dell’attività amministrativa sulla collettività, per la distanza logica e temporale tra le attività e la generazione dei loro effetti;
- la tendenza all’autoreferenzialità della Pubblica Amministrazione, con rischio di “conflitto” con politica e cittadini per le possibili finalità diverse dei tre soggetti;
- la scarsa valutazione degli effetti della collaborazione tra pubblico e privato e tra i vari livelli territoriali di governo secondo il principio di sussidiarietà.
Per la misurazione della performance, si sta affermando il concetto di Valore Pubblico, entrato esplicitamente nei documenti di prassi come prospettiva dell’attività amministrativa, su cui calibrare gli indicatori. La definizione del Valore Pubblico si scontra spesso sui complessi processi decisionali che portano alla sua determinazione.
Per affrontare tali problematiche, si procede con una necessaria premessa sull’evoluzione della Pubblica amministrazione, a cui seguiranno considerazioni sulla misurazione del valore pubblico creato, con il problema chiave del sistema decisionale, proponendo un modello per la misurazione della performance che potrebbe superare le criticità riscontrate allargando lo sguardo al ruolo dell’attività amministrativa per la better regulation.
È ben noto agli studiosi del settore il percorso evolutivo dei paradigmi della Pubblica Amministrazione a livello internazionale, almeno a partire dal secolo scorso.
Il modello “tradizionale” weberiano si basa sulla divisione gerarchica del lavoro, con cui problemi amministrativi complessi vengono scomposti in singoli compiti ripetitivi e sull’uso di regole e procedure che evitano comportamenti arbitrari.
Con la crisi di tale modello, nata dall’idea che politici e burocrati avrebbero interpretato il proprio ruolo per interesse personale, producendo un servizio pubblico di bassa qualità e con costi elevati, si afferma il New Public Management (NPM), partito dalle riforme della Thatcher e di Reagan negli anni ’80 e fondato sulla rimozione delle differenze tra pubblico e privato e un processo di accountability basato sui risultati.
Da questi assunti discendono le principali dimensioni di innovazione, tra cui la concorrenza tra le diverse organizzazioni pubbliche e tra pubblico e privato, la parsimonia nell’uso delle risorse, con taglio dei costi e minore stabilità dei posti di lavoro, la managerialità e gli standard di performance, con grande enfasi sul controllo degli output.
Il paradigma del New Public Management ha mostrato negli anni importanti criticità, in parte dovute ad una sua parziale ed incompleta attuazione, in parte alla sua stessa concezione, probabilmente per l’intrinseca differenza tra settore pubblico e settore privato, che il movimento stesso si proponeva di superare.
In particolare nel caso italiano la spinta ad incrementare l’efficienza dimostrata ha portato alla diminuzione della qualità dei servizi, spesso con l’effetto paradossale dell’incremento dei costi, anche dovuto alle esternalizzazioni, l’orientamento al “cliente” diretto dei servizi ha portato a trascurare gli impatti socio-economici di medio-lungo periodo e la disarticolazione organizzativa ha reso più lenta ed incerta la risposta alle crisi, aumentando la distanza tra cittadini e governanti.
Alcuni studiosi hanno ricondotto il “peccato originale” del NPM alle assunzioni sul comportamento umano fondato sull’individualismo con un’eccessiva spinta verso un mercato concorrenziale mai veramente realizzato, con esternalizzazioni che hanno portato al venir meno dell’accountability da parte della PA.
Con la crisi del New Public Management, stanno emergendo a livello globale vari modelli, tra cui si distinguono in particolare la Public Governance (PG) e il Valore Pubblico (VP).
La PG nasce con vari contributi scientifici in diversi paesi, primo dei quali l’articolo “Beyond Whitehall: researching local governance” di Rhodes, in ambito anglosassone, nel 1992.
Si tratta di un approccio strategico destrutturato, basato sulla governance come forma di governo, quindi con la continua interazione tra istituzioni e stakeholder, che diventano co-creatori del valore e anche co-decisori, per cui la creazione di valore non può essere definita e programmata ex ante, ma si definisce mediante il dialogo tra tutti i soggetti coinvolti.
Il VP nasce con l’articolo “Public Value as the focus of strategy” del 1994 di Mark H. Moore. Si tratta di un approccio strategico strutturato, basato sul government come forma di governo, in cui la PA predefinisce e programma la creazione di valore, in un’ottica di cooperazione con le altre PA e con soggetti esterni, ma mantenendo la guida e la responsabilità del processo.
Nell’articolo citato, Moore elenca quattro idee diffuse sull’individuazione di cosa è Valore Pubblico nell’ottica dell’attività che deve svolgere un manager pubblico:
- raggiungere gli obiettivi del mandato politico nel modo più efficiente ed efficace possibile;
- raggiungere elevati standard professionali;
- valutare il Valore Pubblico mediante tecniche analitiche (quali le analisi costi-benefici e costi-efficacia);
- soddisfare le aspettative di stakeholder e utenti dei servizi pubblici.
Moore riconosce l’utilità di tutte queste interpretazioni come strumenti di ausilio, ma sottolinea che in democrazia la decisione su “cosa è Valore Pubblico” resta esclusivamente dei cittadini e, quindi, dei politici che li rappresentano.
Si sono susseguiti modelli concettuali che chiariscono il significato di “Valore Pubblico”, tra cui il modello del “Triangolo strategico” dello stesso Moore, secondo cui l’azione strategica di una amministrazione pubblica per raggiungere i propri scopi deve integrare tre condizioni: legittimazione e supporto (relazioni esterne), capacità operativa (relazioni interne) e creazione di Valore Pubblico (l’equivalente pubblico del profitto per un’impresa privata).
Gerry Stoker (2006) propone un’integrazione dell’approccio della “networked governance” con il paradigma del “public value management”, con la legittimazione per gli stakeholder ad essere coinvolti nei processi decisionali.
Janine O’Flynn (2007) mette in evidenza il concetto delle preferenze collettive politicamente mediate che distinguono il paradigma del Valore Pubblico dal focus individualistico del NPM.
Timo Meynhardt (2009) sottolinea il carattere soggettivo del processo di valutazione, affermando che “Il valore pubblico riguarda i valori che caratterizzano la relazione tra un individuo e la società, definendo la qualità di questa relazione”, a partire dalle dimensioni etico-morale, socio-politica, estetico-edonostica e strumentale-utilitaristica.
2. Chi decide cosa è Valore Pubblico e ruolo della PA nella better regulation
Definito il concetto di Valore Pubblico, la ricerca di settore ha studiato negli anni dei metodi idonei a misurare il valore pubblico creato. Tali problematiche sono in verità strettamente legate a concetti non nuovi nella storia della filosofia, dell’economia e della politica.
La felicità come obiettivo di una buona legislazione (da Cesare Beccaria alla better regulation), il benessere economico come obiettivo degli interventi dello stato in economia e il Valore Pubblico come obiettivo strategico del lavoro della Pubblica Amministrazione sono evidentemente varie prospettive di un unico grande obiettivo del settore pubblico, ovvero la creazione e il miglioramento del benessere della società, nei suoi vari aspetti.
Per misurare e valutare questo benessere, nel corso della storia sono state elaborate, in vari ambiti disciplinari, ad esempio, le funzioni di utilità sociale, su base utilitaristica ed individualistica, il metodo dell’analisi costi-benefici, per la valutazione del beneficio sociale netto di una certa politica pubblica, e la pratica della “Program Evaluation”, con cui nasce la disciplina della Valutazione delle Politiche pubbliche, che si pone come scopo la determinazione degli impatti sociali delle politiche, spostando la centralità dall’individuo alla collettività.
In particolare sul “Valore Pubblico”, si distingue a livello internazionale il metodo della Public Value Scorecard di Moore, che integra strumenti di valutazione utilizzati nel settore privato con le specificità del settore pubblico, considerando anche le risorse non finanziarie, la più importante delle quali è l’uso dell’autorità.
In Italia, Deidda Gagliardo (2015), partendo dall’assunto che “non si può governare ciò che non può essere misurato”, ha proposto il modello scientifico della “Piramide del Valore Pubblico”, che si articola in tre livelli, dal basso rispettivamente il valore intangibile, il valore economico e il valore sociale, per ciascuno dei quali si valuta il differenziale tra i “sacrifici” sopportati e i “benefici” conseguiti.
Al vertice della piramide si pone il valore pubblico, visto come integrazione e contemperamento dei singoli valori valutati. Per la misurazione c’è il tentativo di costruire un unico indice sintetico facile da comunicare, ma la complessità della definizione porta solitamente a preferire indicatori diversi che possono essere aggregati e disaggregati a seconda delle esigenze. Indicatori ormai consolidati che possono essere considerati basilari per la valutazione del valore pubblico prodotto sono quelli del Benessere Equo e Sostenibile (BES).
Qualunque sia il metodo di misurazione, il punto chiave è il sistema decisionale. Ciò che per qualcuno è valore pubblico, potrebbe non esserlo per altri. Con un modello di Government, la responsabilità decisionale è nelle mani delle istituzioni pubbliche costituite con le regole democratiche, attribuendo così la potestà decisionale ai cittadini, mediante le elezioni e tutte le altre modalità di partecipazione democratica previste dall’ordinamento.
Nei tentativi di integrare i paradigmi del Valore Pubblico e della Public Governance si pone il dubbio sull’accountability, che spetta alla politica, mentre le decisioni vengono prese dagli stakeholder più che dai politici stessi. Il Valore Pubblico è quindi un concetto né oggettivo, né statico, ma è definito dai decisori nei vari contesti organizzativi e in determinati momenti storici.
È quindi importante chiarire chi lo definisce per garantire pienamente la trasparenza dei processi decisionali e l’accountability.
In questo contesto, quale è il ruolo della Pubblica Amministrazione rispetto alla politica e alla collettività? E quale ruolo può giocare la performance organizzativa?
Decidere cosa è Valore Pubblico in un dato ambito e in un dato momento è prerogativa della politica, espressione della volontà dei cittadini, seguendo il processo democratico, ma è poi fondamentale il ruolo della PA, sia nella fase attuativa, sia nella fase pre-decisionale.
Senza entrare nei dettagli dello stato di attuazione della better regulation in Italia, si può certamente affermare che le decisioni politiche dovrebbero essere sempre più consapevoli e derivare da una profonda conoscenza dei contesti in cui si interviene.
Il lavoro analitico dell’analisi di impatto delle politiche nella maggior parte dei casi spetta proprio alla Pubblica Amministrazione, con le proprie professionalità, spesso di alto livello, aperta a tutte le collaborazioni ritenute necessarie, con l’obiettivo di arrivare ad una corretta definizione della causalità tra politiche implementate e risultati attesi in termini di impatto sulla collettività.
Questo lavoro dovrebbe essere una parte importante della valutazione della performance organizzativa, non misurando la quantità, ma la qualità del lavoro e legandola alla retribuzione di risultato.
Nel piano della performance dovrebbero essere espressi con chiarezza e trasparenza i risultati attesi, descritti da opportuni indicatori e target, definiti secondo corrette previsioni degli impatti delle politiche implementate.
Se la collettività, in generale, punta al perseguimento del proprio interesse e i politici lavorano per l’interesse della collettività, se non altro, in senso downsiano, puntando alla rielezione, la Pubblica Amministrazione rischia di essere autoreferenziale se non si legano la performance organizzativa e la retribuzione di risultato all’impatto delle politiche pubbliche sulla collettività.
Ma c’è il rischio che una decisione politica sbagliata incida negativamente sulla performance della PA, se valutata rispetto all’impatto? No, se vengono previsti correttamente i risultati attesi. Così la PA assume un ruolo decisivo per l’accountability: la performance sarà negativa se una politica dall’impatto reale negativo viene presentata come una politica con risultati attesi positivi.
La realizzazione di un positivo impatto delle politiche sulla collettività, ovvero la creazione di valore pubblico, richiede l’intervento di una pluralità di soggetti, sia pubblici ai vari livelli territoriali e settoriali di governo, sia privati. Si può generare così un circolo virtuoso, favorendo la sinergia tra tutti i soggetti pubblici e tra soggetti pubblici e privati, seguendo la logica del principio di sussidiarietà.
Il ruolo dell’amministrazione dello Stato (con gli specifici ruoli di responsabilità politica e amministrativa) diventerebbe sempre più quello di coordinamento e aggregazione di soggetti diversi nell’interesse della collettività.
Si ragionerà quindi in termini di “performance di filiera”, partendo dalla misurazione dell’impatto delle politiche sulla collettività, per risalire, in secondo luogo, alle azioni realizzate/non realizzate dalle singole amministrazioni che hanno portato a quell’impatto.
In quest’ottica, efficienza ed efficacia diventerebbero delle modalità di azione dell’amministrazione e l’analisi dello stato delle risorse misurerebbe la capacità della PA di dotarsi delle risorse necessarie alla realizzazione delle finalità istituzionali, per assicurare il “buon andamento”.
Conclusioni
Il modello proposto potrebbe guidare l’azione amministrativa in tutte le situazioni e permetterebbe di rispondere meglio a tutte le sfide di innovazione: una moderna PA basata sulla valutazione dei risultati può valorizzare le professionalità più elevate e portare notevoli benefici all’intero sistema Paese.
Anche le recenti improvvise innovazioni, legate alla necessità dello smartworking, sarebbero state percepite come meno “rivoluzionarie” se la PA fosse stata organizzata con un maggiore orientamento al risultato, con la centralità della valutazione dell’impatto dell’azione amministrativa sulla collettività.
La piena realizzazione del modello proposto, per una performance organizzativa di valore strategico e non più autoreferenziale, richiede un costante impegno nel migliorare tecniche e strumenti per la misurazione dell’impatto delle politiche, oltre alla disponibilità e qualità di dati su cui basare le valutazioni.
La legittimazione di un tale sistema dipende molto dall’affidabilità delle valutazioni e da una generale cultura della valutazione.
Su questo tema si segnala l’interessante esperienza dell’Ufficio Valutazione Impatto del Senato della Repubblica, che ha elaborato analisi e valutazione indipendenti di alcune politiche pubbliche e proposto confronti con le principali esperienze internazionali.
Principali riferimenti bibliografici
Deidda Gagliardo E. (2015),Il Valore Pubblico. La nuova frontiera delle performance, RIREA, Roma.
Meynhardt T. (2009), “Public Value Inside: What is Public Value Creation”, International Journal of Public Administration, 32: 192-219.
Moore M.H. (1994), “Public Value as the Focus of Strategy”, Australian Journal of Public Administration, 53 (3): 296-303.
O’Flynn J. (2007), “From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications”, The Australian Journal of Public Administration, 66 (3): 353–366.
Rhodes R.A.W. (1992), “Beyond Whitehall: researching local governance”, Social Sciences, 13.
