DI Gianpiero Ruggiero – Esperto in valutazione e processi di innovazione del CNR

Next Generation, è ora il momento delle scelte

Nel recente discorso sullo Stato dell’Unione https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_20_1655 Ursula von der Leyen ha fissato alcuni punti chiave per una strategia comunitaria da qui al 2030 su cui concentrarsi.

Al centro delle preoccupazioni di Bruxelles ci sono sei linee di intervento:

1. European Green Deal: fare dell’Europa il primo continente neutrale dal punto di vista climatico. Piano straordinario basato su:
   • “Giusta transizione” energetica dal punto di vista sociale;
   • Piano di investimenti per un’Europa sostenibile e trasformazione della BEI in Banca europea per il clima;
2. Un’economia al servizio delle persone
3. Un’Europa pronta per l’era digitale
4. Promozione del nostro stile di vita europeo
5. Un’Europa più forte nel mondo
6. Un nuovo slancio per la democrazia europea

Considerando che il Piano per la ripesa dell’Unione passa per lo strumento straordinario denominato “Next Generation EU” e che il fondo è stato stimato in più o meno di 750 miliardi di euro, ora più che mai, la questione di come costruire quel futuro dovrebbe essere al primo posto nell’agenda di ogni Governo europeo. Sembra perciò arrivato anche per l’Italia il momento cruciale per assumere decisioni politiche a riguardo.

L’accordo su Next Generation, raggiunto in sede europea, rende ancora più necessario metabolizzare alcuni concetti, come ripresa e resilienza, con un’attenzione particolare alla coerenza delle politiche. La coerenza delle politiche è esattamente la grande sfida che abbiamo davanti.

Nel dibattito pubblico italiano questi termini o sono assenti o appaiono espressi in modo confuso. Si pensi solo al nome, quello che tutti in Europa chiamano “Next Generation” da noi è definito “Recovery Fund”, nell’accezione negativa di come spendere i soldi per far “guarire” il nostro Paese, dimostrando di non aver capito fino in fondo il cambio di rotta imposto dall’Europa.

Governo e Ministeri sembrano voler raccogliere una serie di idee e iniziative estemporanee da presentare a Bruxelles, senza chiedersi se tutte queste proposte, sebbene elaborate in buona fede, siano coordinate tra loro e guidate da una visione comune del futuro.

Il “come” utilizzeremo queste risorse straordinarie, in un periodo straordinario, integrandole peraltro con gli strumenti ordinari da inserire nella imminente legge di bilancio, è ancora un mistero tutto da scoprire.

Le linee guida presentate dal Governo

https://drive.google.com/file/d/1wj9uY9LiMyj2r91wKGeLWISIHPQpKO93/view parlano di sviluppo sociale, di azioni indirizzate genericamente verso obiettivi economici e ambientali.

Per adesso sembrano più enunciazioni di principio, evocazioni del green new deal, salvifiche infrastrutture immateriali e richiami alla digitalizzazione delle imprese e delle PA. Occorre chiedersi se sia questo il Piano strategico espressione di una chiara visione del futuro del nostro Paese.

Quale organismo o istituzione avrà il compito di monitorarne l’andamento, valutandone gli impatti attesi in un orizzonte di lungo termine? Come saranno coordinati i fondi europei con le risorse del bilancio dello Stato? Porsi questi interrogativi è fondamentale per garantire che il dividendo economico e sociale di oggi ritorni nelle tasche delle generazioni future.

Lo sviluppo sostenibile e l’Agenda 2030

Affrontare le interazioni tra obiettivi economici, sociali e ambientali in modo equilibrato, evitando al contempo effetti negativi sul benessere delle persone qui e ora, altrove e in seguito, è stato riconosciuto da molti Paesi come una delle sfide più difficili per l’attuazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile.

Riconoscendo che le tre sfere dello sviluppo non possano che essere allineate, nel 2015 i governi membri delle Nazioni Unite hanno adottato l’Agenda internazionale in materia di sviluppo sostenibile (Agenda 2030) impegnandosi a raggiungere 17 obiettivi di sviluppo sostenibile (Sustainable Development Goals – SDG) prima del 2030 in materia di ambiente, inclusione economica e sociale.

Stiamo per festeggiare il quinto anno di applicazione, ma non dobbiamo dimenticare che l’Agenda richiede il raggiungimento di alcuni obiettivi già al 2020.

Come siamo messi, oggi, in Italia con l’attuazione dell’Agenda 2030?

Di fatto i target non sono mai stati monitorati dettagliatamente e non sono mai stati usati per la programmazione delle politiche.

La mancata presentazione del rapporto annuale da parte del Governo per analizzare il piano di avvicinamento, è un fattore che rende debole l’intero impianto valutativo.

Anche sulle modellistiche siamo indietro, dove un contributo importante potrebbe arrivare dagli enti di ricerca (Istat, CNR, Ispra). Sul piano dei dati abbiamo fatto passi in avanti, ma tutto questo non è diventato parte di un processo politico di alto livello.

Il concetto di coerenza delle politiche viene menzionato nell’Agenda 2030 (target 17.14) proprio come mezzo di implementazione a cui i Paesi devono ricorrere, tanto quanto il finanziamento e il monitoraggio, per il raggiungimento degli obiettivi.

Per coerenza delle politiche pubbliche per lo sviluppo sostenibile si indica la capacità dei governi a perseguire un obiettivo di politica pubblica prendendo in conto quali siano le conseguenze sugli altri obiettivi, sulle generazioni a venire e sulle possibilità di sviluppo degli altri Paesi, soprattutto quelli con redditi meno elevati.

La coerenza delle politiche, le raccomandazioni dell’OCSE e casi pratici

Nel 2017 l’OCSE ha ribadito il suo impegno a sostenere i paesi nell’attuazione dell’Agenda 2030. A tal fine ha presentato il documento dal titolo la “Coerenza delle politiche per lo sviluppo sostenibile 2017” https://www.oecd-ilibrary.org/development/policy-coherence-for-sustainable-development-2017_9789264272576-en con cui ha cercato di informare il processo decisionale mostrando come una lente di coerenza politica può supportare gli sforzi di attuazione.

L’OCSE ha introdotto così il concetto di “monitoraggio della coerenza”, per stimolare i Paesi a monitorare i progressi sulla coerenza delle politiche. Come documento politico, sono state identificate le sfide e le buone pratiche istituzionali, attingendo all’esperienza dei primi implementatori degli SDG.

Ci sono varie esperienze internazionali da guardare. Molti Paesi (Messico, Finlandia, Islanda, etc.) ora ‘taggano’ la loro spesa pubblica secondo il contributo che apporta ad ognuno degli SDG. Altri Paesi, come Malta prendono in conto prima di inserire una nuova misura nel budget a quali SDG, identificati come prioritari nella strategia nazionale, la misura contribuirà.

Queste innovazioni permettono di misurare l’impatto della spesa pubblica sullo sviluppo sostenibile ed eventualmente ricalibrarlo. Altre innovazioni permettono un uso strategico degli appalti pubblici, introducendo dei criteri di sostenibilità che permettono di spostare la spesa verso beni e servizi prodotti nel rispetto dei principi di equità sociale, dell’ambiente e dello sviluppo economico.

Le innovazioni che aumentano la coerenza delle politiche attraverso i sistemi di monitoraggio e di misurazione sono numerose. 

Il framework dell’OCSE incentiva a misurare in modo combinato, ex-ante e durante l’implementazione, l’impatto delle politiche prendendo in conto gli aspetti ambientali, sul inclusione sociale ed economica.

In tale senso, una matrice di analisi dell’impatto della sostenibilità delle politiche è già stata sviluppata in Olanda (SDGs check), in Lussemburgo (Sustainability Check) in Germania (Sustainability Impact Assessment – SIA) come in Lettonia e Irlanda per citarne solo alcune. L’essenziale è assicurare che questi strumenti trovino il loro posto nel ciclo delle politiche pubbliche e influenzino la decisione del Parlamento, dei Ministeri e delle finanze.

Più di recente, a dicembre 2019, per rispondere alla crescente richiesta da parte dei membri di affrontare il “come” dell’attuazione coerente dell’Agenda 2030, l’OCSE ha pubblicato delle raccomandazioni che sono state sottoscritte anche dall’Italia.

Le raccomandazioni dell’OCSE https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0381 presentano 8 principi per migliorare la coerenza delle politiche, basati su tre pilastri

1. Una visione strategica per l’attuazione dell’Agenda 2030, sostenuta da un impegno politico chiaro, così da esercitare una chiara leadership a favore della coerenza delle politiche per lo sviluppo sostenibile;

2. Meccanismi di governance efficaci e inclusivi per affrontare le interazioni tra settori e le azioni tra i diversi livelli di governo;

3. Un insieme di strumenti per anticipare, valutare e orientare le politiche in termini di impatto a livello nazionale e internazionale in un’ottica di lungo termine.

Gli 8 principi per promuovere la coerenza delle politiche
Visione e leadership	Interazioni politiche	Impatto
1. Impegno politico e leadership	4. Coordinamento dell’intero governo	7. Impatti sulle politiche e sul finanziamento
2. Visione strategica a lungo termine	5. Impegno subnazionale	8. Monitoraggio, reportistica e valutazione
3. Integrazione delle politiche	6. Coinvolgimento degli stakeholder

All’interno di questa cornice si capisce meglio il perché andrebbero fatte alcune scelte, sia per cogliere l’opportunità di Next generation EU, sia per rafforzare, migliorandola, la governance per lo sviluppo sostenibile. Si tratta, perciò, di compiere scelte di tipo sistemico e non solo in materia di budget.

La coerenza delle politiche in Italia, tra sfide e opportunità

L’Italia ha già fatto molto in termini di raccolta dati e informazioni, anche se molto resta ancora da fare in termini di coerenza delle politiche.

L’Italia è tra i Paesi più all’avanguardia nel riconoscere l’importanza di non prendere in considerazione solo il PIL ma altri indicatori del benessere per influenzare la spesa pubblica. Dal 2013 l’Istat produce un rapporto su 132 indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES) sia a livello nazionale che locale.

Dodici di questi indicatori sono stati inseriti dal 2018 nel documento annuale di Economia e Finanza (DEF) e in un rapporto al Parlamento, restituendo un immagine più olistica della realtà italiana e contribuendo e delle decisioni politiche più informate.

Uno degli altri meccanismi per la coerenza per i quali l’Italia è citata ad esempio è l’innovazione nel creare piattaforme di dialogo e di incentivi attraverso livelli di governo e con la società civile in vista dell’implementazione dell’Agenda 2030.

Pilotati dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) dal 2018, i tavoli di confronto con le regioni, le provincie autonome e le città metropolitane riconoscono il ruolo pivot nel far muovere l’agenda attraverso le politiche locali.

La costruzione del quadro di regole, per l’attuazione dell’Agenda 2030 e della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile, ha visto poi due passaggi importanti.

Il primo riguarda la direttiva del Presidente del Consiglio (risalente al 16 marzo scorso 2017, e dunque a firma dell’ex premier Paolo Gentiloni) con la quale è stato istituito presso Palazzo Chigi la Commissione nazionale per lo sviluppo sostenibile, composta da tutti i Ministri e dai Presidenti della Conferenza delle Regioni, dell’Unione delle Province e dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani.

Il secondo, la firma del DPCM dell’11 giugno 2019 con il quale è stata istituita la Cabina di regia Benessere Italia http://www.governo.it/it/approfondimento/cabina-di-regia-benessere-italia/13660 quale organo di supporto tecnico-scientifico al Presidente del Consiglio nell’ambito delle politiche del benessere e della valutazione della qualità della vita dei cittadini, con il compito di monitorare e coordinare le attività specifiche dei Ministeri, assistere le Regioni, le Province autonome e gli Enti locali nella promozione di buone pratiche sul territorio ed elaborare specifiche metodologie e linee guida per la rilevazione e la misurazione degli indicatori della qualità della vita.

Inoltre, la Cabina di regia ha il compito di sostenere, potenziare e coordinare le politiche e le iniziative del Governo italiano per il Benessere Equo e Sostenibile (BES) e per l’attuazione della Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile.

L’istituzione di questi due organismi potrebbe creare problemi di sovrapposizione e duplicazione. Si pensi, peraltro, che dal 1 gennaio 2020 il CIPE prenderà la denominazione di CIPESS, abbracciando ulteriori competenze in termini di valutazione di progetti di sviluppo sostenibile. L’identificazione di un’unica struttura guida, come richiesto dall’OCSE, è perciò una incompiuta nei fatti.  

Come è facile intuire il tema della visione strategica e della governance è una scelta di carattere puramente politico e come tale andrebbe affrontata. Occorre però scegliere. Peraltro non è detto che si possa raggiungere una governance condivisa almeno tra un paio di questi organismi. Il ruolo della Cabina Benessere Italia e quello del futuro CIPESS, per esempio, sarebbero perfettamente complementari e integrabili.

L’OCSE, inoltre, suggerisce di migliorare il coordinamento tra i Ministeri attraverso l’uso di strumenti come i piani nazionali di sviluppo e il public procurement, al fine di rafforzare le sinergie e l’integrazione tra le politiche settoriale; di dotarsi di piani finanziari comuni, di linee guida o regolamenti, al fine di rafforzare la capacità di coordinamento tra Ministeri, per allineare i mandati istituzionali, le politiche e gli obiettivi settoriali.

In tal senso è interessante la proposta avanzata dal prof. Giovannini, Presidente dell’Associazione per lo Sviluppo Sostenibile, che ha chiesto al Governo di indirizzare una lettera di missione ai capi delle aziende pubbliche.

Un modo per dare un orientamento chiaro alle più gradi partecipate dallo Stato. Altrettanto si potrebbe fare con i Piani della performance dei Ministeri, alla luce della “legge Madia”, creando una sorta di campo comune per tutti i piani programmatici, dove ciascun dicastero dichiara le politiche da attuare in chiave SDG e BES. Così facendo si potrebbero agganciare agli SDG gli obiettivi dei dirigenti, dei capi dipartimenti e direttori generali dei ministeri. In tal senso andrebbe sposata l’idea di inserire la coerenza delle politiche nella valutazione del personale.

Dobbiamo imparare a riportare cosa viene fatto perché i cittadini hanno diritto di conoscere, centesimo per centesimo, l’evolversi dei progetti che potranno cambiare davvero in meglio la vita quotidiana e il futuro dei nostri figli.

Raccomandazioni di policy

Le opportunità e gli ostacoli finora illustrati, consentono di elencare una serie di suggerimenti per aumentare la coerenza delle politiche e per essere più conformi alle esperienze internazionali.

• Avviare quanto prima la discussione sull’inserimento in Costituzione del principio di sviluppo sostenibile;

• Assumere l’impegno di aggiornare e dettagliare con obiettivi quantificati, entro dicembre 2020, la Strategia Nazionale di sviluppo sostenibile;

• Prevedere l’obbligo di inserire nelle relazioni illustrative delle proposte legislative una valutazione dell’impatto atteso sugli SDG;

• Potenziare la cabina di regia “Benessere Italia”, affidandogli anche il compito di effettuare valutazioni quantitative sull’impatto di provvedimenti legislativi sul BES e sugli SDG;

• Rivedere la normativa che prevede la relazione sugli indicatori BES nell’ambito del ciclo di bilancio;

• Creare, alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio, un centro per la programmazione strategica, analogo a quello esistente in altri Paesi;

• Rivedere i contenuti del D.lgs. n. 254/2016 sulla rendicontazione non finanziaria e prepararsi per recepire rapidamente le prossime Direttive europee nel campo della finanza;

• Assicurare l’avvio delle attività del CIPESS dal primo gennaio 2021, il che richiede la definizione di nuove procedure per la valutazione dei progetti.

Conclusioni

L’esperienza vissuta dai governi durante e post COVID ha ulteriormente accentuato la necessità di abbandonare una visione settoriale degli obiettivi pubblici: le decisioni di salute pubblica hanno un impatto immediato sul lavoro, i trasporti, le imprese, la scuola e infiniti altri ambiti. I decisori hanno dovuto coordinare le loro risposte, prendendo in conto gli impatti negativi che agire in un ambito implicava per gli altri e in dialogo con i territori.

La Commissione europea sta di fatto portando gli Stati membri a compiere un salto basato sulla resilienza trasformativa. Dobbiamo rendercene conto e seguire di più le indicazioni fornite, soprattutto nel redigere le leggi, i PNR e i DEF.

Questa consapevolezza dovrebbe ispirare i programmi di ricostruzione per i quali i governi possono beneficiare di aiuti e di flessibilità di bilancio eccezionali. Sarà essenziale trovare coerenza tra gli obiettivi e la loro sostenibilità per le generazioni future.

Infine, non è mai stata così alta l’aspettativa dell’opinione pubblica per delle politiche che integrino la prospettiva di lungo periodo, per non farci più trovare impreparati ma anche per combattere quei rischi legati al cambiamento climatico che ci rendiamo conto non essere tanto distanti. Questa aspettative cambia le priorità d’azione dei governi che sono spesso vincolati a una prospettiva di breve periodo legata al ciclo elettorale.

Queste necessità trovano risposte integrate nelle raccomandazioni per la coerenza delle politiche pubbliche che oggi più che mai può inspirare l’azione dei governi e della società civile verso un equilibrio più diffuso e di lungo periodo.