Next Generation EU, architettura e prospettive dell’accordo raggiunto dal Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020. Un dibattito ancora aperto.

Il rilancio dell’Europa colpita da una dura crisi economica e sociale causata dalla pandemia da COVID-19 passa per “Next Generation EU”, lo strumento finanziario da 750 miliardi che insieme al Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 costituiscono la principale risposta europea alla crisi da coronavirus.

Ma questi strumenti, così come congegnati, saranno in grado di fare fronte alle aspettative? È davvero in atto una collaborazione solidale tra i Paesi dell’Unione o saranno gli interessi nazionali a dominare ancora una volta la scena? 

Quali gli effetti sui bilanci nazionali e sul debito pubblico? Saranno i governi in grado di gestire e governare questi strumenti per risollevare le economie, senza gravare pesantemente sulle generazioni future?

L’elaborato si propone di analizzare l’accordo raggiunto in seno al Consiglio Europeo del 17 – 21 luglio, all’indomani delle riflessioni del Parlamento europeo che ne ha subito messo allo scoperto le zone grigie.

Di Luigi Spampinato

1.    Premessa

Il 23 luglio scorso il Parlamento europeo ha approvato una propria risoluzione molto critica sulle conclusioni della riunione straordinaria del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020.

L’accordo raggiunto a livello di Consiglio europeo ha riguardato sia il quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027, il budget pluriennale eurounitario che disegna politiche ed obiettivi europei per il prossimo settennato, che il nuovo strumento finanziario “Next Generation EU” (NGEU) disegnato per la ripresa, il Recovery Fund a supporto degli Stati membri più colpiti dalla crisi.

Il Recovery Fund rappresenta un passo storico per l’Unione europea. L’accordo raggiunto certifica l’adozione del principio di solidarietà tra i Paesi aderenti e si fonda su una politica di sostegno a favore delle regioni dell’Unione maggiormente colpite dalla crisi e che presentano le più forti esigenze in termini di resilienza, raggiungibile attraverso un meccanismo finanziario di sostegno da parte dei Paesi più forti dell’Unione in favore dei paesi più deboli, garantendo un nuovo debito comune ed un innovativo piano di trasferimenti.

Tuttavia, l’accordo politico sul pacchetto complessivo di bilancio raggiunto a livello dei capi di Stato e di governo dell’Unione europea rappresenta un compromesso, caratterizzato dall’affioramento di interessi e posizioni nazionali, nonché da un quadro di finanziamento del prossimo bilancio che nel 2024 sarà nel suo complesso al di sotto dei livelli del 2020. Analizziamo insieme l’accordo raggiunto e la posizione del Parlamento europeo.

2. Destinazione risorse finanziarie nell’ambito del QFP a seguito del Consiglio europeo, Rimodulazione del Next Generation Eu

L’accordo del Consiglio europeo ha registrato quale principale esito sul Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027, un suo leggero ridimensionamento, passando da un budget di 1.100 miliardi a 1.074,3 miliardi pari all’1,067% dell’RNL dell’UE27.

Si tratta di 25,7 miliardi in meno, destinati in parte ad assecondare la richiesta dei Paesi cosiddetti “frugali” (Austria, Danimarca, Paesi Bassi e Svezia) di limitare la spesa complessiva all’1% dell’RNL dell’UE-27, in parte a finanziare i cd. “rebates”, ovvero gli sconti accordati ad alcuni Paesi membri in considerazione della loro posizione di contributori netti al bilancio UE, raggiunti attraverso un meccanismo di correzione in diminuzione delle contribuzioni dovute per la partecipazione all’Unione europea.

Tabella 1: Rebates
in milioni di euroRebates
Danimarca-377 
Germania-3.671 
Paesi Bassi-1.921 
Austria-565 
Svezia-1.069 
Totale-7.603 

A seguito del Consiglio europeo del 17-21 luglio, il QFP proposto dalla Commissione europea subisce inoltre alcune rilevanti rimodulazioni all’interno delle singole politiche di bilancio. In particolare, vengono depotenziate le politiche di “Migrazione e gestione delle frontiere” e di “Sicurezza e difesa” con una minore allocazione di risorse nel settennio rispettivamente del 27,15% e del 32,12%. Di rilievo appare anche il minor finanziamento pari a 7,8 miliardi di euro relativamente alla politica di bilancio “Mercato unico, innovazione e agenda digitale” facendo registrare un -5,6% rispetto alla proposta della Commissione europea.

Ciò che tuttavia subisce il maggior stravolgimento, rispetto alla sua originaria fisionomia, è il meccanismo di ripresa e resilienza basato sullo strumento finanziario “NGEU”.

Tabella 2: Variazione politiche di bilancio QFP 2021-2027
Politiche di bilancio QFP 2021-2027Var. %V. Ass.
1. Mercato unico, innovazione e agenda digitale-5,60%-7.875,00 
2. Coesione, resilienza e valori0,88%3.308,00 
3. Risorse naturali e ambiente-0,18%-658,00 
4. Migrazione e gestione delle frontiere-27,15%-8.451,00 
5. Sicurezza e difesa-32,12%-6.238,00 
6. Vicinato e resto del mondo-4,17%-4.286,00 
7. Pubblica amministrazione europea-2,01%-1.500,00 
Totale-2,34%-25.700,00 
FIGURA 1: RIMODULAZIONI DELLE COMPONENTI DEL QFP E DEL RECOVERY FUND

Prima di entrare nel dettaglio è bene ricordare brevemente il punto di partenza. Lo scorso 27 maggio la Commissione Europea (1) ha presentato nella plenaria del Parlamento europeo lo strumento finanziario “Next Generation EU”, dal valore di 750 miliardi, a supporto degli Stati membri più colpiti dalla crisi. Prevedendo di raccogliere nuove risorse attraverso l’emissione di bond sui mercati finanziari.

Tabella 3: Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 integrato con il Next Generation Fund proposto dalla Commissione europea il 27 maggio 2020

QFP21-27_EU Commission Proposal
Prezzi costanti 201820212022202320242025202620272021-2027Nell’ambito di Next Generation EUTOTALE
1. Mercato unico, innovazione e agenda digitale20.547,00 20.526,00 20.420,00 19.856,00 19.741,00 19.869,00 19.697,00 140.656,00 69.800,00 210.456,00 
2. Coesione e valori48.746,00 50.067,00 51.442,00 53.462,00 54.903,00 56.833,00 59.007,00 374.460,00 610.000,00 984.460,00 
3. Risorse naturali e ambiente55.272,00 52.280,00 51.571,00 50.716,00 49.827,00 49.059,00 48.307,00 357.032,00 45.000,00 402.032,00 
4. Migrazione e gestione delle frontiere3.097,00 3.751,00 4.381,00 4.543,00 5.112,00 5.090,00 5.148,00 31.122,00 31.122,00 
5. Resilienza, sicurezza e difesa2.222,00 2.285,00 2.332,00 2.414,00 3.131,00 3.370,00 3.669,00 19.423,00 9.700,00 29.123,00 
6. Vicinato e resto del mondo15.245,00 15.051,00 14.857,00 14.665,00 14.471,00 14.280,00 14.136,00 102.705,00 15.500,00 118.205,00 
7. Pubblica amministrazione europea10.247,00 10.376,00 10.562,00 10.721,00 10.767,00 10.908,00 11.021,00 74.602,00 74.602,00 
Totale155.376,00 154.336,00 155.565,00 156.377,00 157.952,00 159.409,00 160.985,00 1.100.000,00 750.000,00 1.850.000,00 

Tabella 4: Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 integrato con il Next Generation Fund all’esito dell’accordo del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020

QFP21-27_European Council conclusion 17-21 July
Prezzi costanti 20182021202220232024202520262027Totale
2021-2027
Nell’ambito di Next Generation EUTOTALE
1. Mercato unico, innovazione e agenda digitale19.712,00 19.666,00 19.133,00 18.633,00 18.518,00 18.646,00 18.473,00 132.781,00 10.600,00 143.381,00 
2. Coesione, resilienza e valori49.741,00 51.101,00 52.194,00 53.954,00 55.182,00 56.787,00 58.809,00 377.768,00 720.000,00 1.097.768,00 
2a. coesione economica, sociale e territoriale45.411,00 45.951,00 46.493,00 47.130,00 47.770,00 48.414,00 49.066,00 330.235,00 47.500,00 377.735,00 
2b. resilienza e valori4.330,00 5.150,00 5.701,00 6.824,00 7.412,00 8.373,00 9.743,00 47.533,00 672.500,00 720.033,00 
3. Risorse naturali e ambiente55.242,00 52.214,00 51.489,00 50.617,00 49.719,00 48.932,00 48.161,00 356.374,00 17.500,00 373.874,00 
di cui: spese connesse al mercato e pagamenti diretti38.564,00 38.115,00 37.604,00 36.983,00 36.373,00 35.772,00 35.183,00 258.594,00 0,00 258.594,00 
4. Migrazione e gestione delle frontiere2.324,00 2.811,00 3.164,00 3.282,00 3.672,00 3.682,00 3.736,00 22.671,00 0,00 22.671,00 
5. Sicurezza e difesa1.700,00 1.725,00 1.737,00 1.754,00 1.928,00 2.078,00 2.263,00 13.185,00 1.900,00 15.085,00 
6. Vicinato e resto del mondo15.309,00 15.522,00 14.789,00 14.056,00 13.323,00 12.592,00 12.828,00 98.419,00 0,00 98.419,00 
7. Pubblica amministrazione europea10.021,00 10.215,00 10.342,00 10.454,00 10.554,00 10.673,00 10.843,00  73.102,00 0,00 73.102,00 
Totale154.049,00 153.254,00 152.848,00 152.750,00 152.896,00 153.390,00 155.113,00 1.074.300,00 750.000,00 1.824.300,00 

La proposta della Commissione europea prevedeva che le risorse raccolte fossero destinate per 250 miliardi alla concessione di prestiti ai Paesi membri richiedenti, per 500 miliardi all’erogazione di contributi nel quadro delle politiche eurounitarie. Il valore andava così a sommarsi alla proposta di budget dell’Unione Europea da 1.100 miliardi di Euro per il periodo 2021-2027.

L’accordo raggiunto a livello di capi di Stato e di governo, nel confermate le risorse complessive, pari a 750 miliardi di euro, innova fortemente la ripartizione e la distribuzione delle risorse. Per la concessione di prestiti saranno destinate risorse per 360 miliardi, mentre per la concessione di contributi 390 miliardi. Il valore va a sommarsi alla proposta di budget dell’Unione Europea rivista dal Consiglio da 1.074,3 miliardi di Euro per il periodo 2021-2027.

Tabella 5: Destinazione delle risorse del Next Generation Eu Fund a seguito dell’accordo del Consiglio europeo

Recovery Fund – Next Generation EU Destinazione delle risorsein milioni di euroProposta EU CommissionConsiglio EuropeoDifferenza
 aiuti a fondo perduto e di aiuti rimborsabili mediante strumenti finanziari, ripartiti come segue:443.700,00384.400,00-59.300,00-13%
1° Pilastroprogramma di finanziamento della ripresa e della resilienza economica e sociale mediante il sostegno a riforme e investimenti (RRF);310.000,00312.500,002.500,001%
programmi strutturali e di coesione del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, quali rafforzati fino al 2022, compreso il sostegno per strumenti finanziari (REACT-EU)50.000,0047.500,00-2.500,00-5%
sviluppo nelle zone rurali (Rural Develompent);15.000,007.500,00-7.500,00-50%
programmi di sostegno ai territori nella transizione verso un’economia climaticamente neutra – Fondo per una transizione giusta,  (JTF);30.000,0010.000,00-20.000,00-67%
3° Pilastroprogramma relativo alla salute (EU4Health)7.700,000,00-7.700,00-100%
programmi relativi alla protezione civile (RescEU)2.000,001.900,00-100,00-5%
programmi relativi alla ricerca e all’innovazione, compreso il sostegno per strumenti finanziari (Horizon Europe);13.500,005.000,00-8.500,00-63%
assistenza umanitaria al di fuori dell’Unione (Eu Humanitarian Aid)5.000,000,00-5.000,00-100%
programmi mirati alla promozione della crescita economica sostenibile e inclusiva al di fuori dell’Unione (NDICI).10.500,000,00-10.500,00-100%
 accantonamenti per garanzie e relativa spesa in relazione ai seguenti programmi:56.300,005.600,00-50.700,00-90%
2° Pilastroprogrammi finalizzati al sostegno di operazioni di investimento nel settore delle politiche interne dell’Unione (InvestEu);30.300,000,00-30.300,00-100%
programmi volti a rafforzare la solvibilità di imprese economicamente sostenibili nell’Unione (Solvency Support Instrument);26.000,005.600,00-20.400,00-78%
 0,00
 prestiti agli Stati membri per un programma di finanziamento della ripresa e della resilienza economica e sociale mediante il sostegno a riforme e investimenti;250.000,00360.000,00110.000,0044%
 Totale Recovery Fund – Next Generation EU750.000,00750.000,000,000%
Fonte: Elaborazione propria su dati Commissione europea e Consiglio europeo

Le risorse destinate a titolo di sovvenzione complessivamente si riducono a 390 miliardi (erano 500 miliardi), a fronte di un aumento delle somme erogate a titolo di prestito, che vengono incrementate di 110 miliardi per un totale di 360 miliardi (erano 250 miliardi). Il Fondo per la ripresa e la resilienza viene incrementato fino a 672,5 miliardi, con una componente prestiti e sovvenzioni pari rispettivamente a 360 e 312,5 miliardi.

L’operazione di rimodulazione delle risorse operata dal Consiglio europeo ammonta a complessivi 112,5 miliardi, In particolare, tutti i programmi NGEU relativi al primo, secondo ed al terzo pilastro[1] vengono fortemente ridimensionati ed il finanziamento complessivamente ridotto ad eccezione del programma di finanziamento relativo alla ripresa ed alla resilienza (RFF), l’unico a registrare un aumento di 2,5 miliardi di euro.

Le somme rimanenti vengono destinate alla parte del programma destinata ai prestiti e, quindi, come tali ad essere restituite nel tempo al bilancio dell’UE.

Ciò che emerge dall’accordo raggiunto dal Consiglio europeo è il generale venir meno del progetto, operato dalla Commissione europea nella sua proposta, di integrazione dello strumento finanziario Next Generation Eu con le politiche di bilancio dell’Unione.

In questo senso, il Recovery fund costituiva efficace elemento di espansione e di maggior focalizzazione del budget della UE su quelle politiche europee che più avrebbero potuto aiutare gli Stati membri a mitigare le conseguenze economiche negative della pandemia da Covid-19 ed a sostenere la ripresa economica, ponendo la Cabina di regia delle risorse in capo alla stessa Commissione.

La proposta della Commissione europea, quindi, avrebbe comportato un rafforzamento del ruolo propulsivo dell’organo esecutivo in attuazione delle decisioni del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea, prendendo in carico il compito di coordinare la destinazione delle risorse aggiuntive del Recovery Fund nell’ambito delle politiche di bilancio dell’Unione.

La soluzione, delineata all’esito dell’accordo del Consiglio europeo dello scorso luglio, prevede invece un forte coinvolgimento del Consiglio europeo nella procedura di governance del Recovery Fund, secondo il metodo intergovernativo che, prevalendo sul metodo comunitario, dovrà dimostrare di essere davvero la soluzione più opportuna e più efficace in una situazione di emergenza quale quella che stiamo vivendo, ritagliando per la Commissione europea un ruolo di organo meramente tecnico a supporto del Consiglio per la verifica del rispetto degli investimenti nell’ambito del semestre europeo.

Tale nuovo assetto attribuisce, dunque, ai governi dei Paesi dell’Unione europea un importante “peso” nell’attuazione dei progetti di investimento e di riforma di ogni Stato membro collegati al Recovery Fund, con il rischio di compromettere la logica solidaristica allo stesso sottesa.  

3. Recovery Fund e distribuzione delle risorse

L’accordo raggiunto dal Consiglio europeo dello scorso 17-21 luglio innova fortemente anche il criterio di distribuzione delle risorse.

Con riferimento al meccanismo delle sovvenzioni, l’innovazione riguarda sia l’aspetto temporale che il c.d. ”allocation key” proposto dalla Commissione europea, con il quale veniva determinata la ripartizione delle risorse per ogni Stato membro, secondo lo schema che qui di seguito si riassume:

Tabella 6: Confronto del meccanismo di ripartizione delle risorse del NGEU Fund

Proposta della Commissione Europea del 27 maggioAccordo del Consiglio europeo 17-21 luglio
Limite di impegno per gli aiuti a fondo perduto entro il 31 dicembre 2024: almeno il 60% deve essere impegnato entro il 31 dicembre 2022;il rimanente 40% entro il 31 dicembre 2024.     Le decisioni relative alla concessione dei prestiti dovranno essere adottate entro il 31 dicembre 2024.  Limite di impegno per gli aiuti a fondo perduto entro il 31 dicembre 2023: il 70 % deve essere impegnato negli anni 2021 e 2022;il rimanente 30 % deve essere interamente impegnato entro la fine del 2023. I relativi pagamenti saranno effettuati entro il 31 dicembre 2026. Di norma, il volume massimo dei prestiti per ciascuno Stato membro non supererà il 6,8 % del suo RNL.
CRITERIO DI RIPARTIZIONE   Distribuzione delle risorse sulla base dell’allocation Key individuato dalla Commissione (2)  CRITERIO DI RIPARTIZIONE   Distribuzione delle risorse per il 2021-2022 sulla base dell’allocation Key individuato dalla Commissione;per l’anno 2023 il criterio della disoccupazione nel periodo 2015-2019 è sostituito, in percentuali uguali, dalla perdita del PIL reale osservata nell’arco del 2020 e dalla perdita cumulativa del PIL reale osservata nel periodo 2020-2021, che sarà calcolata entro il 30 giugno 2022;prefinanziamento nel 2021 pari al 10 %.
Fonte: Elaborazione propria su dati Commissione europea e Consiglio europeo

L’accordo concluso in sede di Consiglio europeo prevede non solo l’anticipo di un anno del termine entro il quale devono essere impegnate le risorse a fondo perduto, ma interviene profondamente anche sulle tempistiche di distribuzione e sui criteri di ripartizione.

In particolare, si prevede che il 70% (era il 60%) delle risorse a fondo perduto, pari a 218,75 miliardi, venga impegnato nel 2021-22, sulla base dei criteri previsti nella proposta della Commissione europea del 27 maggio (popolazione, inverso del PIL pro capite nel 2019 e tasso medio di disoccupazione nel 2015). Il restante 30% delle risorse, pari a 93,75 miliardi, sarà impegnato entro la fine del 2023 (originariamente la proposta prevedeva che il restante 40% venisse impegnato entro il 2024).

Tuttavia, nei criteri di assegnazione del 30% per il 2023, il tasso di disoccupazione sarà sostituito dalla perdita del PIL reale nel 2020 e dalla perdita cumulativa del PIL reale nel 2020-21.

Per comprendere l’importanza di questo cambiamento, è importante sottolineare che, relativamente al 30% delle risorse che saranno distribuite a fondo perduto, l’indicatore del tasso di disoccupazione è sostituito dalla perdita del PIL reale (a prezzi costanti).

Al riguardo, appare il caso di segnalare che il calo del PIL valutato in euro a prezzi costanti dipende dalla dimensione del paese. Più grande è il paese, maggiore è il valore in euro del PIL.

Di conseguenza, un indicatore indipendente dalle dimensioni del paese (tasso di disoccupazione) viene sostituito da un indicatore che dipende molto dalle dimensioni del paese (perdita del PIL reale). Inoltre, nelle sue conclusioni, il Consiglio europeo non indica ulteriori criteri per l’esame della perdita del PIL reale per quanto riguarda il programma di ripresa e resilienza (RRF).

La revisione del meccanismo di assegnazione delle risorse relativamente al programma di ripresa e resilienza potrebbe avere quale obiettivo quello di mitigare il trattamento di maggior favore assicurato, nella proposta della Commissione europea, ai paesi a basso reddito pro capite, a vantaggio dei paesi più grandi e di quelli che hanno subito perdite maggiori nel PIL a causa della pandemia.

Sembrerebbe, quindi, possibile stimare che il cambiamento dei parametri di assegnazione delle risorse possa favorire la Germania, poiché il tasso di disoccupazione registrato nel periodo 2015-2019 è stato molto basso, mentre la diminuzione del PIL reale si preannuncia già molto consistente nel 2020.

Tabella 7: Published growth rates of GDP in volume up to 2020Q2

 Percentage change compared with the previous quarterPercentage change compared with the same quarter of the previous year
 2019Q32019Q42020Q12020Q22019Q32019Q42020Q12020Q2
Euro area0,30-3,6-12,11,41-3,1-15
EU0,30,1-3,2-11,91,61,2-2,5-14,4
Belgium0,40,5-3,5-12,21,61,3-2,4-14,5
Czechia0,50,4-3,4-8,42,32-2-10,7
Germany0,30-2-10,10,80,4-2,2-11,7
Spain0,40,4-5,2-18,51,91,8-4,1-22,1
France0,2-0,2-5,9-13,81,60,8-5,7-19
Italy0-0,2-5,4-12,40,50,1-5,5-17,3
Latvia0,60,1-2,9-7,51,81-1,5-9,6
Lithuania0,81,1-0,3-5,13,83,92,4-3,7
Austria-0,2-0,2-2,4-10,71,40,4-2,8-13,3
Portugal0,30,7-3,8-14,11,92,2-2,3-16,5
Growth rates to the previous quarter and to the same quarter of the previous year presented in this table are generally both based on seasonally and calendar adjusted figures since unadjusted data are usually not transmitted for the compilation of GDP flash estimate.
Fonte: Eurostat (dati pubblicati il 31 luglio 2020)

Allo stesso modo è possibile stimare un maggior vantaggio anche per la Francia, poiché pur avendo registrato un tasso di disoccupazione più elevato rispetto alla media dell’UE nel periodo 2015-2019, il suo tasso di disoccupazione era soggetto al tetto dello 0,75 richiesto per i paesi a reddito più elevato, mentre la diminuzione del PIL reale si preannuncia rilevante nel 2020.

Con riferimento invece al volume massimo di sovvenzioni che l’Italia potrà ricevere, la Commissione europea ha recentemente pubblicato un aggiornamento su una possibile allocazione delle risorse afferenti al programma di ripresa e resilienza (3).

La tabella che segue, ordinata per maggior incremento a seguito del cambio dei criteri di assegnazione delle risorse a titolo di sovvenzioni, evidenzia quali paesi potrebbero ricevere un vantaggio ovvero uno svantaggio derivante dalla revisione dei suddetti criteri.

Come è possibile osservare, i maggiori paesi beneficiari della revisione del meccanismo di assegnazione sembrano essere Francia, Repubblica Ceca, Italia e Germania. Il maggior beneficiario sembrerebbe, secondo i dati delle previsioni d’estate, la Francia che riuscirebbe ad ottenere una maggiore assegnazione delle risorse di oltre il 5% rispetto al metodo di ripartizione utilizzato per l’assegnazione del 70%.

Tabella 8: Distribuzione delle sovvenzioni nell’ambito del programma di ripresa e resilienza

Recovery and Resilience Facility – Grants
EUR m, 2018 prices70% allocation
(2021-2022 commitment)
Valore %30% allocation – illustrative* (2023 commitment)Valore %Tot. Grants% su  TotDifferenza tra i criteriVariazione assoluta maggiore
Francia22.69910,38%14.69515,67%37.39411,97%Vantaggio5,30%
Rep. Ceca3.3011,51%3.4443,67%6.7452,16%Vantaggio2,16%
Italia44.72420,45%20.73222,11%65.45620,95%Vantaggio1,67%
Germania15.2036,95%7.5148,01%22.7177,27%Vantaggio1,06%
Paesi Bassi3.6671,68%1.9052,03%5.5721,78%Vantaggio0,36%
Belgio3.4021,56%1.7461,86%5.1481,65%Vantaggio0,31%
Romania9.5294,36%4.2714,56%13.8004,42%Vantaggio0,20%
Portogallo9.1074,16%4.0664,34%13.1734,22%Vantaggio0,17%
Finlandia1.5500,71%7820,83%2.3320,75%Vantaggio0,13%
Ungheria4.3301,98%1.9272,06%6.2572,00%Vantaggio0,08%
Irlanda8530,39%4200,45%1.2730,41%Vantaggio0,06%
Austria2.0820,95%9130,97%2.9950,96%Vantaggio0,02%
Estonia7090,32%3080,33%1.0170,33%Vantaggio0,00%
Lussemburgo720,03%210,02%930,03%Svantaggio-0,01%
Malta1600,07%440,05%2040,07%Svantaggio-0,03%
Cipro7640,35%2040,22%9680,31%Svantaggio-0,13%
Slovenia1.1950,55%3630,39%1.5580,50%Svantaggio-0,16%
Svezia2.7161,24%9851,05%3.7011,18%Svantaggio-0,19%
Danimarca1.2160,56%3380,36%1.5540,50%Svantaggio-0,20%
Bulgaria4.3261,98%1.6551,77%5.9811,91%Svantaggio-0,21%
Croazia4.3221,98%1.6281,74%5.9501,90%Svantaggio-0,24%
Lettonia1.5310,70%3420,36%1.8730,60%Svantaggio-0,34%
Slovacchia4.3331,98%1.5021,60%5.8351,87%Svantaggio-0,38%
Lituania1.9520,89%4800,51%2.4320,78%Svantaggio-0,38%
Grecia12.6125,77%3.6313,87%16.2435,20%Svantaggio-1,89%
Spagna43.48019,88%15.68816,73%59.16818,93%Svantaggio-3,14%
Polonia18.9178,65%4.1434,42%23.0607,38%Svantaggio-4,23%
EU27218.750100%93.750100%312.500100%
* 30% allocation based on Summer 2020 economic forecast
Fonte: Elaborazione propria su dati Commissione europea

Le figure seguenti mostrano una previsione dell’assegnazione del contributo a titolo di sovvenzione, per come stabilita a seguito dell’accordo raggiunto in seno al Consiglio, per il 70% sulla base dei criteri di distribuzione proposti dalla Commissione europea, mentre per il rimanente 30% sulla base dei nuovi criteri proposti dal Consiglio. La stima sul valore del 30% si basa sulle proiezioni del prodotto interno lordo del 2020 e del 2021 utilizzando le “Previsioni economiche di estate 2020” della Commissione europea pubblicate lo scorso 7 luglio.

Fonte: Elaborazione propria su dati Commissione europea

Fonte: Elaborazione propria su dati Commissione europea

La seguente tabella quantifica la differenza nella distribuzione delle risorse sulla base dei criteri stabiliti dalla Commissione europea e dal Consiglio europeo a seguito dell’accordo raggiunto.

Tabella 9: Confronto distribuzione delle risorse secondo i criteri del Consiglio e della Commissione

CountryConsilium criteria*Commission criteriaD
Francia37.39432.4274.967
Rep. Ceca6.7454.7162.029
Italia65.45663.8911.565
Germania22.71721.719998
Paesi Bassi5.5725.239333
Belgio5.1484.860288
Romania13.80013.613187
Portogallo13.17313.010163
Finlandia2.3322.214118
Ungheria6.2576.18671
Irlanda1.2731.21954
Austria2.9952.97421
Estonia1.0171.0134
Lussemburgo93103-10
Malta204229-25
Cipro9681.091-123
Slovenia1.5581.707-149
Svezia3.7013.880-179
Danimarca1.5541.737-183
Bulgaria5.9816.180-199
Croazia5.9506.174-224
Lettonia1.8732.187-314
Slovacchia5.8356.190-355
Lituania2.4322.789-357
Grecia16.24318.017-1.774
Spagna59.16862.114-2.946
Polonia23.06027.024-3.964
* 30% allocation based on Summer 2020 economic forecast
Fonte: Elaborazione propria su dati Commissione europea

Come è possibile osservare, la Francia dovrebbe ricevere, in considerazione del nuovo criterio di distribuzione delle risorse, 4,9 miliardi di euro in più rispetto alla proposta della Commissione europea. Seguono la Repubblica Ceca con 2 miliardi di maggiori risorse, l’Italia con 1,5 miliardi in più e la Germania con maggiori risorse per 1 miliardo. I Paesi che maggiormente potrebbero essere svantaggiati dalla nuova allocazione delle risorse sembrerebbero essere la Polonia, con un deflusso di risorse parti a -3,9 miliardi, la Spagna con -2,9 miliardi e la Grecia -1,7 miliardi.

Con riferimento, invece, alla parte del fondo destinata alla concessione di prestiti, l’accordo prevede che il volume massimo dei prestiti per ciascun Stato membro non possa superare il 6,8% del suo RNL, senza tuttavia specificare quale anno verrebbe assunto a riferimento per la base di calcolo.

Al fine di stimare una possibile suddivisione delle risorse a titolo di prestito, si è preso a riferimento il RNL dei paesi dell’Unione europea del 2018 (considerando il 2019 non ancora disponibile ed il 2020 comunque penalizzante per ogni paese UE). È così possibile stimare il volume massimo dei prestiti per ogni Paese membro, se tutti potessero prendere a presto illimitatamente fino al tetto massimo previsto.

Tabella 9: Spread sui titoli di debito sovrano e livello massimo di prestito per Paese membro

Country10Y YieldSpread vs Ger RNL 20186,80%
Germania-0,487%0 bp3.458.382235.170
Danimarca-0,390%10304.81420.727
Paesi Bassi-0,382%11781.67053.154
Austria-0,331%16384.73426.162
Finlandia-0,330%16232.88015.836
Rep. Slovacca-0,270%22198.57213.503
Belgio-0,262%23456.71931.057
Francia-0,223%262.407.644163.720
Irlanda-0,139%35253.08517.210
Svezia-0,090%40474.56932.271
Slovenia-0,011%4845.3433.083
Lituania0,140%6343.0952.930
Bulgaria0,275%7655.4423.770
Spagna0,282%771.207.88482.136
Portogallo0,298%79196.46713.360
Malta0,413%9011.270766
Lettonia0,550%10429.2791.991
Cipro0,610%11020.1711.372
Croazia0,840%13350.5463.437
Rep. Ceca0,895%138196.26613.346
Italia0,960%1451.773.423 120.593
Grecia1,063%155183.07012.449
Polonia1,342%183476.34932.392
Ungheria2,365%285126.6238.610
Romania3,450%39488.4206.013
Estonian.d. 25.0871.706
Lussemburgon.d.  41.3272.810
Fonte: Elaborazione propria su dati Bloomberg ed Eurostat (dati del 18 settembre 2020)

La tabella pone in evidenza l’ammontare di risorse che, per ogni Paese membro, costituisce limite massimo per la concessione di prestiti attribuibile nell’ambito del Recovery Fund, qualora il fondo fosse capiente; vengono evidenziati, altresì, i differenziali di rendimento dei titoli di Stato, per ogni Paese membro, e gli spread rispetto al bund tedesco.

È possibile così stimare se per un Paese sia conveniente o meno prendere a prestito dall’Unione Europea, che può godere del massimo rating di credito, ovvero ottenere sul mercato un rendimento altrettanto favorevole, con il vantaggio di poter evitare regole e procedure previste dall’Unione per l’utilizzo delle risorse concesse in prestito nell’ambito del meccanismo del Recovery Fund.

Il vantaggio della “formula a prestito” sembrerebbe, quindi, quello di poter accedere a rating molto elevati dell’Ue per l’emissione del debito. Tale vantaggio, acquisito a seguito del collocamento delle obbligazioni da parte dell’Ue sui mercati finanziari, verrebbe interamente girato ai Paesi richiedenti che così avrebbero accesso al mercato dei capitali a tassi nettamente più vantaggiosi rispetto ad una emissione di debito sovrano indipendente sui mercati finanziari.

Tuttavia, questa formula appare desiderabile solo per alcuni Paesi dell’Unione, mentre potrebbe non essere desiderabile per altri che, diversamente, potrebbero decidere di continuare a finanziarsi sul mercato dei capitali a condizioni sostanzialmente equivalenti se non più favorevoli ed in assenza di vincoli di coordinamento e destinazione imposti dal “semestre europeo”.

È possibile sostenere che laddove un Paese dell’Unione europea riesca a finanziarsi a tassi negativi su bond a 10 anni, considererà più conveniente continuare a prendere a prestito dal mercato dei capitali, piuttosto che rivolgersi all’Unione europea, anche al fine di mantenere sovranità sulle politiche di bilancio da adottare per l’impiego di quelle risorse.

Al contrario, tassi di interesse maggiori su titoli a 10 anni potrebbero indurre un Paese membro a rivolgersi all’Unione europea, per migliorare la propria esposizione debitoria e ridurre gli interessi sul debito nell’ambito delle proprie strategie di emissione dei titoli sovrani e diversificazione delle fonti di finanziamento, pur dovendo sottoporsi a specifiche raccomandazioni emanate dagli organi europei per la gestione delle risorse concesse in prestito.

Il totale delle sovvenzioni ai Paesi membri dell’Unione europea con titoli di debito sovrano a 10 anni che presentano rendimenti sui titoli di Stato non negativi risulta pari a circa 307,7 miliardi di euro su un totale distribuibile a titolo di prestito di 360 miliardi a valere sulle risorse del Recovery Fund.

Residua pertanto un margine, che potrà essere richiesto anche da altri Paesi dell’Unione che presentano rendimenti su titoli non negativi, ma che per strategia preferiscano finanziarsi prendendo a prestito dall’Unione europea piuttosto che dai mercati finanziari.

Per l’Italia è, quindi, possibile stimare che il livello dei prestiti non potrà superare l’ammontare di 120,6 miliardi.

Le prime stime ufficiose elaborate dal Governo hanno quantificato nell’importo complessivo di circa 208 miliardi di euro le risorse che potrebbero confluire in Italia a vario titolo; in particolare, i prestiti ammonterebbero a circa 127 miliardi di euro a fronte di sovvenzioni per circa 81 miliardi.

Sulla base delle informazioni e dei possibili scenari sopra illustrati, relativamente al programma finanziario Next Generation Eu da 750 miliardi complessivi, per l’Italia è possibile stimare un volume di prestiti pari a circa 120,6 miliardi, mentre le sovvenzioni ammonterebbero a circa 65,45 miliardi per un totale complessivo di 186,05 miliardi.

4. Innovazioni e criticità – l’integrazione con il semestre europeo e la euroburocrazia

Principio di solidarietà

L’accordo raggiunto a livello di capi di Stato e di governo lo scorso 17-21 luglio ha il pregio di confermare l’innovativo principio di solidarietà, sebbene con un meccanismo revisionato per il 30% delle risorse destinate alle sovvenzioni, relativamente alla distribuzione delle risorse, concentrando il sostegno nelle regioni dell’Unione più duramente colpite dalla crisi e che presentano le più forti esigenze in termini di resilienza.

Semestre europeo

Viene, altresì confermata, l’integrazione del programma finanziario Recovery Fund con il semestre europeo, attraverso la presentazione di Piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) che dovranno essere predisposti da ogni Stato membro, sulla base di raccomandazioni specifiche per ciascun Paese, per definire il programma nazionale di riforme e investimenti per gli anni 2021-23. I programmi nazionali di riforma degli Stati membri dovranno, quindi, includere piani per la ripresa e la resilienza e, nell’ambito del PNRR, ogni Paese dovrà illustrare le priorità di investimento, i progetti di riforma ed i programmi di investimento da finanziare attraverso il nuovo strumento.

Velocizzazione degli investimenti

Il termine per la presentazione dei piani di ripresa e resilienza è il 30 aprile 2021. Tuttavia, gli Stati membri possono presentare i loro progetti preliminari dei piani a partire dal 15 ottobre 2020. I piani saranno riesaminati e, se necessario, adattati nel 2022 per tener conto dell’assegnazione finale dei fondi per il 2023. È prevista la possibilità di ottenere prefinanziamenti nel 2021 per un importo pari al 10%.

L’accordo raggiunto dal Consiglio imprime, inoltre, una accelerazione nei tempi di impegno ed utilizzo delle risorse.  Il 70% di queste risorse saranno disponibili tra il 2021 e il 2022, l’ulteriore 30% potrà essere impegnato fino al 31 dicembre 2023, e i relativi pagamenti saranno disponibili fino alla fine del 2026, quando l’Unione interromperà l’emissione di titoli e inizierà il periodo di restituzione da parte dei Paesi membri.

I pagamenti si prevede siano collegati a stati di avanzamento dei progetti, definiti all’interno dei Piani nazionali per la ripresa. Se da una parte questo può favorire un maggior flusso di liquidità nelle regioni più in difficoltà, dall’altro può essere fattore di criticità laddove non vi siano già processi strutturati ed avanzati di analisi e valutazione dei progetti di investimento che massimizzino la crescita del Prodotto interno lordo e che quindi maggiormente incidano sulla crescita del paese, contribuendo anche alla transizione verde e digitale.

L’obiettivo dovrà quindi essere quello di utilizzare le sovvenzioni per un vasto programma di investimenti pubblici nel periodo 2021-2026, che abbia quali obiettivi quelli di inclusione, sostenibilità, digitalizzazione e incremento dell’efficienza e della produttività, non disgiunto da un rilevante stimolo alla crescita del PIL.

Metodo intergovernativo ed euroburocrazia

Il superamento del metodo comunitario a favore di quello intergovernativo prevede che i Piani siano approvati dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione (in via ordinaria, nel ciclo del Semestre europeo non è prevista la maggioranza qualificata in Consiglio, diversamente da quanto previsto nella proposta della Commissione europea, nella quale si prevedeva che i Piani fossero valutati e approvati esclusivamente dalla Commissione stessa).

La valutazione positiva delle richieste di pagamento sarà subordinata al raggiungimento di risultati intermedi e finali, prioritariamente definiti, tenuto altresì conto del parere di un Comitato economico e finanziario. costituito da alti funzionari delle amministrazioni nazionali e delle banche centrali, della Banca centrale europea e della Commissione europea.

Nel caso in cui il Comitato non riesca a raggiungere il consenso, potrà essere attivato il c.d. freno d’emergenza: si tratta di una procedura che consentirebbe ad ogni Stato membro di opporsi ad una valutazione positiva per gravi scostamenti dall’adempimento soddisfacente dei pertinenti target e, su queste basi, richiedere entro tre giorni che la questione sia deferita al Consiglio europeo. La decisione finale sui pagamenti sarà assunta dal Consiglio europeo o dall’Ecofin, da esso delegato.

Sul punto, il Parlamento europeo, nella Risoluzione del 23 luglio 2020 sulle conclusioni della riunione straordinaria del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020, ha assunto un atteggiamento molto critico, opponendosi alla posizione del Consiglio europeo sulla governance del dispositivo per la ripresa e la resilienza, che discostandosi dal metodo comunitario, privilegia un approccio intergovernativo.

Al riguardo, il Parlamento europeo si è espresso richiedendo un controllo democratico e parlamentare ex ante ed un coinvolgimento negli atti delegati, come pure nella verifica ex post che i fondi erogati a titolo del dispositivo per la ripresa e la resilienza siano spesi bene, nell’interesse dei cittadini dell’UE e dell’Unione, al fine di garantire un effettivo valore aggiunto dell’UE ed un sostegno alla resilienza economica e sociale, ribadendo, nella sua posizione di autorità di bilancio insieme al Consiglio, l’esigenza di essere pienamente coinvolto nello strumento per la ripresa, in linea con il metodo comunitario.

Debito pubblico, questione intergenerazionale e rimborso del prestito

Le risorse prese a prestito dalla Commissione e distribuite ai singoli Paesi come sovvenzioni non dovrebbero tradursi in debito per i Paesi riceventi, né avere un impatto sull’indebitamento netto della Pubblica amministrazione.

Così non è per le risorse che saranno erogate sotto forma di prestiti. Le risorse che affluiranno nei budget nazionali sotto forma di prestiti costituiranno nuovo debito pubblico sovrano nei confronti dell’Unione europea. Si attende, al riguardo, una chiarimento di Eurostat sull’impatto sullo stock di debito pubblico.

I prestiti così ricevuti, se non compensati da riduzioni di altre spese o aumenti delle entrate, contribuiranno ad accrescere il deficit della PA e l’accumulazione di debito pubblico. Risulterà, quindi, necessario prevedere una programmazione di bilancio volta a riequilibrare la finanza pubblica nel medio termine dopo la forte espansione del deficit di quest’anno a seguito della pandemia e degli ingenti interventi di sostegno all’economia realizzati.

L’accordo raggiunto dal Consiglio prevede una erogazione del cento per cento dei contributi dal 2021 al 2023, ma una restituzione – non pro quota per quanto riguarda i sussidi – nel corso degli esercizi futuri a cominciare dal 2028 e fino al 2058, attraverso una previsione di finanziamento del Budget dell’Unione Europea più alta da parte dei singoli Paesi e l’introduzione di nuove eurotasse.

Il sostanziale scostamento temporale tra la contribuzione e la restituzione delle risorse, comporta, pertanto, una compensazione delle risorse a budget solo nel lungo periodo, ponendo a carico delle generazioni future, e quindi della Next Generation europea, l’onere di ripagare il nuovo debito unionale, a carico soprattutto dei Paesi con PIL pro capite più alto.

L’accordo raggiunto dal Consiglio appare tacere sul punto, non entrando nel dettaglio circa la previsione di un piano di rimborso chiaro e realistico che costituirebbe prova di credibilità per l’UE nel suo insieme.  

Risorse proprie, spazi fiscali e nuove eurotasse

La problematica relativa al rimborso del debito contratto, a carico dei futuri bilanci dell’UE e delle future generazioni di europei sottolinea come ancora irrisolta la questione relativa alle risorse proprie dell’Unione europea. La restituzione del debito contratto dall’Unione per il finanziamento del programma Next generation Eu potrebbe, infatti, avvenire nei seguenti modi:

  • utilizzando le somme derivanti interamente dalle risorse proprie, attraverso un incremento della pressione fiscale sui cittadini europei ed una corrispettiva riduzione degli spazi fiscali lasciati al livello nazionale;
  • riducendo i trasferimenti ai Paesi membri, ad esempio con tagli ai programmi con valore aggiunto dell’UE fino al 2058;
  • incrementando le contribuzioni nazionali al bilancio europeo, con il rischio di ridimensionare, se non annullare, l’effetto redistributivo riconducibile al criterio di ripartizione degli importi erogati dal Fondo per la ricostruzione “calcolati in base alla popolazione, all’inverso del prodotto interno lordo pro capite e al relativo tasso di disoccupazione”;
  • attraverso la creazione di nuove risorse proprie, unico metodo di rimborso accettabile per il Parlamento europeo.

Secondo il Parlamento europeo soltanto la creazione di nuove risorse proprie può aiutare a rimborsare il debito dell’Unione europea, contribuendo a rendere sostenibile il bilancio dell’UE e alleviando la pressione fiscale sui budget nazionali e sui cittadini dell’Unione.

Al riguardo, il Parlamento europeo ha ribadito che non darà la sua approvazione al QFP 2021-2027 “senza un accordo sulla riforma del sistema delle risorse proprie dell’UE, che includa l’introduzione di un paniere di nuove risorse proprie entro la fine del QFP 2021-2027, che dovrebbe mirare a coprire almeno i costi relativi a Next Generation EU (capitale e interessi) per garantire la credibilità e la sostenibilità del piano di rimborso di Next Generation EU”.

Pertanto, il Parlamento europeo evidenzia che tale riforma dovrebbe includere un paniere di nuove risorse proprie da far confluire nel bilancio dell’Unione già a partire dal 1° gennaio 2021, sottolineando che il contributo per la plastica rappresenta soltanto un primo passo parziale.

Il Parlamento, al riguardo, intende negoziare un calendario giuridicamente vincolante che dovrà essere approvato dall’autorità di bilancio, per l’introduzione di nuove risorse proprie aggiuntive nel corso della prima metà del prossimo QFP, quali il sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (e gli introiti derivanti da futuri allargamenti), il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera, un prelievo sul digitale, l’imposta sulle transazioni finanziarie e la base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società.

5. Conclusioni

In conclusione, il programma di finanziamento Next Generation Eu ed il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 non hanno ancora assunto un loro quadro definitivo, ma i contorni appaiono sempre più netti.

Il più grande programma di finanziamento dell’Unione europea per la ripresa e la resilienza a seguito della pandemia da Covid-19 dovrà trovare il giusto compromesso tra esigenze di speditezza e rapidità nella concessione delle sovvenzioni e prestiti e la necessità di garantire che le risorse siano utilizzate nel miglio modo possibile, garantendo all’Europa ed ai suoi Paesi membri un futuro sostenibile e maggiormente strutturato nella risposta a shock esogeni così importanti.

La sfida a livello europeo sulla migliore governance dello strumento e nell’approvazione di un QFP 2021.2027 ambizioso va di pari passo con le sfide che i Paesi membri, ed in particolare l’Italia, dovranno superare per l’elaborazione e – soprattutto – l’esecuzione dei progetti a maggior valore aggiunto, in grado di accrescere il livello del reddito ed indurre maggior perequazione e benessere economico e sociale all’interno del paese.

L’ambizioso progetto di costruzione europea sembra poter trarre nuova forza dal Recovery Fund, la cui nuova fisionomia, voluta dal Consiglio europeo, rischia di scardinare. Il dibattito pubblico è oggi concentrato sulle opportunità offerte dal nuovo strumento, dall’evocativo nome “Next Generation EU” proposto dalla Commissione europea, che dovrebbe consentire ai Paesi dell’Unione non soltanto di recuperare la solidità persa a causa del coronavirus e dei suoi effetti disgregativi sulla società e sull’economia, ma di guardare al futuro in un’ottica di rinnovamento e sviluppo sostenibile, soprattutto in chiave energetica e digitale delle regioni europee.

Ciò che da più parti si auspica è che il Next Generation EU possa raggiungere i suoi obiettivi ed integrarsi appieno nelle politiche europee, che sia in grado di generare crescita e capacità occupazionale, senza tramutarsi in un pesante limite per le generazioni future, con un gioco di parole che svela, tuttavia, molte delle preoccupazioni insite nell’attivazione dello stesso.

Per tali motivi sarà necessaria una forte azione di valutazione e verificare delle soluzioni offerte ed un adeguato coordinamento a livello europeo, che garantisca coerenza e trasparenza delle scelte pubbliche di finanziamento garantendo al tempo stesso effettiva capacità di realizzazione delle iniziative in grado di tradurre la strategia in azione economica e sociale.


[1]Next Generation EU, dotato di una capacità finanziaria di 750 miliardi di euro, si fonda su tre pilastri:

  1. strumenti a sostegno degli sforzi profusi dagli Stati membri per riprendersi dalla crisi, superarne gli effetti e riemergere più forti
  2. misure volte a stimolare gli investimenti privati e sostenere le imprese in difficoltà 
  3. rafforzamento di programmi strategici dell’UE per trarre insegnamento dalla crisi e rendere il mercato unico più forte e più resiliente e accelerare la duplice transizione verde e digitale.

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