IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO “DISTORTO” ALLA PROVA DI NEXT GENERATION EU E DELLA SUA “DECLINAZIONE NAZIONALE

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Come riportato da un’autorevole dottrina, in un recente Policy Brief[1], l’iter che porta alla approvazione definitiva delle nostre leggi ha subito un evidente declino. Un contorto sentiero di prassi, consuetudini e convenzioni che fluiscono parallelamente alle disposizioni dell’ordinamento (Carta costituzionale e Regolamenti parlamentari), giustapponendosi all’ordinario procedimento legislativo.               

Una tendenza che, negli anni, ha portato ad allontanare “la fabbrica delle leggi” dalle stesse norme che la regolano.

Di Gianmarco Cialone

L’opera di razionalizzazione dei procedimenti, portata avanti a “Costituzione invariata” e da timide modifiche ai Regolamenti, si riduce a taciti e stratificati esercizi di prassi che, di anno in anno, tramandano e consolidano le condotte dei consociati legislativi ( ora Governo, in primis, e Parlamento, in secundis). Tuttavia, peso del “precedente”, nel diritto parlamentare, non è novità sopravvenuta[2].

Fino ad oggi, di fatto, si sono utilizzate pratiche strumentali e funzionali a chi governava (con il consenso tacito della maggioranza in parlamento) utilizzando il lemma della “crisi”. E così, la tendenza ad inflazionare il connotato emergenziale per legiferare e l’accelerazione dei tempi della politica, hanno posto sotto “stress” le procedure parlamentari.

I frutti restituiti sono un elenco di cattive prassi ( norme confuse e incomplete, alluvione di decreti-legge, maxiemendamenti corredati dalla questione di fiducia, l’utilizzo di norme secondarie per disciplinare limitazioni a diritti costituzionalmente garantiti) e scorciatoie procedurali (pre consigli non convocati, consigli dei ministri “ad orario mobile”, consunzione dell’esame nelle Commissioni e slabbrature del rapporto Governo-Aula) che dequalificano e svuotano di significato (oltre che il prodotto normativo) la liturgia deliberativa, forma e sostanza della democrazia rappresentativa, torcendola verso nuove e più immediate forme di legiferazione.

Ma, come per ogni cattiva pratica (worst practice), arriva il momento del redde rationem.

È di fatto atteso, crisi di governo permettendo, l’incardinamento nei lavori parlamentari del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), ossia la “declinazione nazionale” del Piano per la ripresa europeo. La sua trattazione non è ancora ben chiarificata.

I Presidenti delle due Assemblee, il Presidente on. Raffaele Fico, e la Presidente sen. Elisabetta Casellati, hanno trattato il tema della sua “governance” in Parlamento.                                                            

Data la complessità dell’atto (il Governo vi ha impiegato numerosi mesi per redigerlo, novellandolo svariate volte prima che lo approvasse il 13 gennaio al Consiglio dei ministri- Cdm), ci si interroga se il razionalizzato procedimento che si concretizza nel passaggio alle Commissioni filtro[3] esaurisca le pretese di esaustività d’esame che il caso richiederebbe.

Considerato spirito et ratio che hanno consegnato agli Stati membri Next Generation EU- NGEU ( ossia la necessità di ristorare i vulnus al tessuto economico sociale causato dal COVID e l’implementazione delle lacune storiche di taluni paesi membri, favorendo, allo stesso momento, la convergenza tra economie dell’Unione europea e il suo rafforzamento in vista delle prossime crisi), le prerogative dei parlamentari non sembrerebbero essere in questa fase di facile compressione.

La doverosità di un adeguato studio dei cluster e delle mission, di cui il documento si compone strutturalmente, parrebbe essere di fatto in contrasto con l’attuale modo di concepire il procedimento che finalizza la deliberazione delle norme.    

Questo principia con l’assegnazione da parte del Presidente dell’Assemblea (designata dal Governo per la trattazione), alle Commissioni afferenti ratione materiae, del provvedimento governativo da esaminare -tendenzialmente convocate in sede referente[4]– (dato l’orientamento degli ultimi anni di redigere decreti-legge dal contenuto omnibus, solitamente il provvedimento è traferito alla V° Commissione Bilancio con il cogente parere della VI° Commissione Finanze);

esse poi, una volta che i partiti di maggioranza hanno assegnato i relatori al provvedimento, entrano nell’iter istruttorio (strutturato con dovizia di particolari dall’articolo 72 e dall’articolo 73 del Regolamento della Camera[5]).                                      

È la fase dedicata alla informativa: le audizioni di tutte quelle parti istituzionali e sociali che possono dare il contributo al miglioramento del provvedimento in esame.

Conclusosi tale momento, mentre si attendono eventuali pareri di Commissioni investite per materia (riunite in sede consultiva), esse iniziano il momento eventualmente emendativo dell’atto. Il passaggio è assai delicato e vede una convergenza al centro, di queste Commissioni, di numerose pressioni e interessi sovente confliggenti.

L’enorme mole degli emendamenti che vengono presentati (spesso, ormai, al di sopra dei mille) affatica i lavori e l’opera di concertazione degli interessi (una pratica invalsa alla Camera, ed ora importata nei lavori del Senato, vuole che -oltre al setaccio operato dalle Presidenze d’Aula circa le inammissibilità- si prendano in considerazione solo gli emendamenti “segnalati” dai gruppi parlamentari, ossia gli emendamenti ritenuti da essi imprescindibili).

Operata la fase della discussione e l’approvazione degli emendamenti, sempre più spesso si attende il momento della correzione del Governo che, con i suoi emendamenti, aggancia novità sopraggiunte al provvedimento da lui licenziato al Cdm. Superata la fase dell’approvazione dei subemendamenti, si chiude il provvedimento.                                                                                                                                           La Commissione, approvato il mandato al relatore ( in caso contrario si andrebbe in Aula con il testo originario, spurio delle modifiche apportate dall’esame in Commissione), vota il parere da allegare al provvedimento. Dirimenti sono quelli delle Commissioni filtro, condizionanti il profilo dell’atto (sanatorie, comunque, sono previste dal voto dell’Aula).          

Il tutto deve svolgersi in un tempo limitato (60 giorni per la conversione dei decreti-legge, pena la decadenza tout-court), il che consente l’esercizio del “contingentamento dei tempi”, congegno che attribuisce la facoltà dei Presidenti (di commissione e d’Aula) di stabilire tempi perimetrati per processare i provvedimenti.                                                                                                                                     Avviata la discussione generale sul provvedimento il Governo pone la fiducia sul testo del maxi-emendamento (ossia l’emendamento interamente sostitutivo al provvedimento originale che racchiude tutte le modifiche apportate dalla Commissione (lodo Franceschini)), blindando il testo alle ulteriori modifiche del plenum dell’Aula.

Seppur costituente l’invalso, e assai discusso, modus di legiferare, queste opere di razionalizzazione del procedimento rischiano di non essere compatibili con il Piano di ripresa e resilienza.

La sua natura omnicomprensiva, che tocca l’intero spettro degli assets nazionali (dall’industria alla sanità, dalla pubblica amministazione alla giustizia alle infrastrutture), deve trovare sistemazione in un procedimento di valutazione parlamentare che bilanci due necessità: la speditezza e l’esame cognita causa (ossia una cosciente e piena presa di consapevolezza dei parlamentari dei temi trattati e dei conseguenti problemi/soluzioni).

Se i precedenti sono da rintracciare in provvedimenti (nati in punto di diritto circoscritti nelle competenze, ma diventati in punto di fatto omnicomprensivi), come le leggi di bilancio e i suoi iter, allora sono evidenti le discrasie.                                                                                                        

Entrambi sono provvedimenti che le istituzioni UE vagliano con concentrazione e profondità, ciononostante, è bene il caso di ricordare, che i condizionamenti e le sanzioni sono assai differenti. Come discriminante è il grado di aspettativa che ci si attende dai partners dell’Ue.

Si noti come la distorsione esercitata dall’iter appena accennato abbia restituito prodotti “avvelenati”[6], o comunque connotati da scarsa qualità legislativa (norme di natura microsettoriale e localistiche, l’escamotage delle norme civetta utili per agganciare emendamenti completamente fuori dal senso originario del provvedimento, norme di contenuto proprio non conforme, ecc).

Anche l’iperinflazione della discrezionalità della Commissione Bilancio (in species al Senato), nel decidere l’ammissibilità, l’eliminazione o lo stralcio degli emendamenti, sembra essere un argine poco risolutivo (ed anzi meramente lesivo della prerogativa legislativa parlamentare, ex articoli 70 e 71 della Costituzione).                  

Ritornando sulla complessità del documento, il grado di perizia (granulosità) e specificità con cui si sono dovuti scegliere i progetti da inserire nel Piano nazionale di ripresa e resilienza sono stati assai incisivi.

Il Governo, sul punto, si è lasciato un margine di manovra, sovrastimando l’importo di risorse a cui tendere e il conseguente numero di progetti da attuare, in attesa dell’incisivo sindacato da parte delle istituzioni europee che potrebbe ridimensionarne la portata.                                                               

Ciò mostra come il quadro rimanga complesso ed incerto. L’indagine da esercitare, in sede di redazione, primanco che di attuazione, sui target e milestones (e sulle baseline, lo stato quali-quantitativo dell’arte) che compongono le singole azioni, è profonda[7] e non sembra potersi esaurire in una compressa e sincopata (connotata da stop e strappi procedimentali) trattazione parlamentare che, ad oggi, sfugge dai criteri costituzionali di cui all’articolo 72 della Costituzione.   

Le istituzioni europee stanno aumentando il pressing sugli Stati membri affinché questi portino a termine le operazioni di ratifica sul Bilancio pluriennale e sulla Decisione sulle risorse proprie europee, al fine di permettere alla Commissione di incominciare a raccogliere sul mercato le prime risorse da utilizzare come stanziamento; a giugno, si stima, la Commissione dovrebbe essere nelle condizioni di attuare le sue proiezioni, mentre gli Stati dovrebbero consegnare i loro Piani tra febbraio e marzo.

Una piena ed esaustiva procedura parlamentare non è solo auspicabile, ma necessaria considerato che il gravame di Next Generation UE non è solo pluriennale (il rapporto impegno-pagamento lega le legislature fino al 2026[8], ma il ripagamento delle risorse vede impegnati gli Stati sino al 2056).

La giustapposizione tra il Piano nazionale di ripresa e resilienza e le consolidate tendenze che oggi strutturano i lavori legislativi (e i rapporti tra Governo e Parlamento) possono non essere compatibili.            

Considerata la natura “promiscua” di un Piano per il recupero e l’implementazione degli assets nazionali (ossia formato da una programmazione omnicomprensiva delle materie) quello che ci si attende è una collegialità organica tra le forze rappresentative, una chiara trasparenza sulle scelte intraprese e una operatività che non soggiace a tempi e logiche del mero consociativismo.

Una speditezza cosciente e coscienziosa che, d’altro canto, fu il Presidente emerito della Camera dei deputati Luciano Violante a stimolare.


[1] N. LUPO, Così l’emergenza pandemica ha aggravato la crisi del procedimento legislativo in Italia, LUISS OPEN, Policy Brief 13/2020.

[2] N. LUPO, Il precedente parlamentare tra diritto e politica, il Mulino, 2013.

[3] Le Commissioni “filtro”, o “trasversali”, sono le Commissioni con il grado di competenza RATIONE MATERIAE più diffuso. La loro dilatazione nel comprendere sistemi dalla competenza ordinamentale e generale le pone “al vertice” del grado di cogenza nella disciplina parlamentare.

Sono coloro che, parallelamente alla diffusione delle competenze, vedono un’inflazione nei lavori, processando il maggior numero di atti di origine governativa (considata la eterogeneità che questi riscontrano nelle tendenze degli ultimi decenni). Esse sono: la I° Affari Costituzionali, la V° Bilancio e ( sovente riunita nei lavori con la VI° Finanze) e la XIV° Affari europei; alla Camera è determinante anche il passaggio alla XI° Commissione Lavoro.

[4] L’articolo 34, comma 1-bis, del Regolamento del Senato, come modificato dalle novelle apportate ai regolamenti dalla riforma del 2017, assegna “di regola” i disegni di legge alle Commissioni riunite in sede deliberante ai sensi dell’articolo 35 o in sede redigente, ai sensi dell’articolo 36, del medesimo Regolamento.

Come disposto dall’articolo 35, comma 1, la sede deliberante non può essere attivata per i provvedimenti che trattino disegni di legge in materia: costituzionale ed elettorale, delegazione legislativa, conversione dei decreti-legge, autorizzazione a ratificare trattati internazionali, approvazione dei bilanci e consuntivi (materie coperte dalla riserva costituzionale dell’articolo 72, che ne disciplina una “normale” procedura d’esame e d’approvazione), nonché per i disegni di legge rinviati alle Camere ai sensi dell’articolo 74 della Costituzione. Dunque, per tali fattispecie, la sede naturale – ordinaria e “normale”- per l’iter di esame e approvazione è la sede referente, con in successivo passaggio dell’Aula.

[5] Ovvero gli articoli 34, 76, 76-bis, comma 1; 38, 39, 43, comma 3-bis, del Regolamento del Senato.

[6] Così, G. Piccirilli, L’emendamento nel processo di decisione parlamentare, CEDAM, 2009, cit. p., 264.

[7] È il caso ricordare inoltre che, perché i progetti siano approvati ex ante, si dovranno selezionare i progetti che più tra tutti contribuiranno ai macro-obiettivi che configurano lo spirito del Piano, “sottolineando, esplicando e motivando” tali scelte. Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, SWD(2020) 205 final, Commission staff working document. Guidance to member states Recovery and Resilience Plans, Brussels, 17 settembre 2020.

[8] R. LOIERO, Recovery fund e profili di governance economica nell’ambito del “Next Generation EU”, Public Policy, 15 ottobre 2020

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